Abril 2010

LA CRISIS PARLAMENTARIA EN MÉXICO

Jorge Lora Cam* y Alicia Hernández de Gante^* *

Presentación

El origen, la evolución y la crisis de la institución parlamentaria en México que ahora presentamos, es parte inicial de un trabajo del investigación más amplio que busca analizar desde una perspectiva transdisciplinaria el dilema parlamentario ante el peligro de perder toda legitimidad o recuperar las funciones parlamentarias asociadas a una representación democrática. Para ello debemos examinar si la sociedad es o no democrática, si los partidos tienen democracia interna, las relaciones entre clases, élites y grupos de interés al interior de los partidos, los proyectos de país respecto a las potencias y clases dominantes que ejercen influencia, la conciencia social y las ideologías, entre otros aspectos. O sea, no podemos limitarnos sólo a la institución parlamentaria, sino las acciones y conflictos entre los principales sujetos políticos, los partidos y las funciones esenciales vía normas institucionales, pero principalmente, las relaciones que han generado un sin fin de tensiones entre la sociedad civil y las instituciones del Estado, entre los partidos políticos y los ciudadanos, entre los representantes y los representados, es decir, en la representación política.

La concepción que tengamos del Parlamento es el fundamento para poder evaluarlo y criticarlo. Si lo concebimos como órgano supremo del poder del Estado o como un instrumento creado constitucionalmente para legislar, si es un órgano de la sociedad o del Estado, si es instrumento secundario mediato o inmediato. Los politólogos liberales examinan al parlamento como forma de gobierno representativo, desligado de la voluntad popular y social. Por nuestra parte intentaremos analizar al Parlamento desde un ángulo de la mirada que incluyendo principios republicanos lo cuestione desde sus fines y funciones, desde sus atribuciones como órgano legislativo supremo, sus posibilidades de control, capacidad de definir políticas y enjuiciar a los otros poderes.

En esta parte inicial, nos abocamos a presentar las cuestiones formales e institucionales que permitieron la implantación de la institución parlamentaria en México, realizando un somero análisis histórico de luchas y tensiones, las primeras constituciones resultado de las luchas políticas, para más adelante, presentar información sobre el Congreso de la Unión, su conformación en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores, para finalizar con algunos factores indicadores de crisis en el Poder Legislativo, que a nuestro juicio han marcado el rumbo del México neoliberal.

Ello nos lleva al siguiente apartado de este trabajo de investigación: ¿Cuál es el carácter de la crisis de representación política? Desde un breve panorama ahora habría que preguntarse si en la institución parlamentaria mexicana hay crisis o si existe debilidad en el Poder Legislativo, si éste cumple sus funciones y si tenemos en el Estado una real división y equilibrio de poderes. Se ha argumentado que el sistema político mexicano se caracteriza por ser un sistema fuertemente presidencialista o un sistema con presidencialismo puro. Al señalar las facultades que le otorga la Constitución al Ejecutivo y las que ejerce a discreción fuera de ella, también señalamos de forma indirecta los factores que posibilitan la debilidad del Poder Legislativo. A pesar de que las condiciones de competencia electoral plasmadas en el actual Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales, han cambiado con las últimas reformas electorales -1996 y 2007- y con resultados en las ultimas elecciones federales propiciando un reacomodo de las fuerzas políticas al interior del Congreso de la Unión y entre los poderes, durante décadas el sistema presidencial mantuvo un Ejecutivo federal fuerte tanto en lo político como en lo económico.

Si bien se han complejizado las estructuras y funciones parlamentarias, la política como profesión, la carrera en las organizaciones partidarias y la constitución de una clase política se han consolidado para responder a la orientación política central neoliberal, presidencialista, oligárquica, recolonizadora, extractivista, rentista arriesgando los avances logrados respecto a la representatividad, legitimidad, controlo del ejecutivo y la función legislativa. Estas quedan como meras formas por que las decisiones desde hace un cuarto de siglo se toman en otros lugares, los parlamentarios se convierten en apenas lobbystas de los intereses económicos canalizados por las cúpulas partidarias, en defensores de mafias, monopolios y corporaciones, en legitimador de la distribución de rentas entre los poderosos.

1. Sus orígenes

Entre las múltiples causas de lucha de la Guerra de Independencia y las consecuencias que arrojó dicho conflicto, podemos encontrar algunas raíces del sistema político mexicano actual, concretamente nos referimos al origen del Estado Mexicano. Durante el siglo XIX la composición social en la Nueva España era un punto de conflicto inminente debido a la explotación que vivía la gran mayoría de habitantes por las condiciones de trabajo en el campo y por la precariedad laboral en la incipiente industria, generando con ello nuevos rasgos en la lucha de clases. El naciente país vivió una época de intensos conflictos políticos que fluyen desde la Colonia y la Independencia, hasta la Reforma con Juárez.² Los centros de poder se localizaron durante mucho tiempo en el sector castrense nutrido de privilegios y fueros privativos, lo mismo que en el clero poseedor de inmensas riquezas e influencia política, el cual directa o indirectamente influyó en los golpes de Estado de ese periodo (Montero, 1991:129 y 343).

El siglo XIX fue determinante para el establecimiento de las bases políticas y jurídicas de la institución parlamentaria. Veamos algunos acontecimientos significativos: el antecedente más antiguo en el que se da una representación política para el país, aparece en las Cortes de Bayona con cuatro diputados representando a la Nueva España.³ Hacia 1809 con la convocatoria de La Junta de Sevilla, asoma en condiciones precarias el primer proceso electoral generando la designación de once diputados del Virreinato.⁴ En 1810, las Cortes Generales que dan origen a la Constitución de Cádiz -1812-, constituyen el primer antecedente de una práctica legislativa.⁵ En plena lucha independentista, en Apatzingán, se promulga la primera Constitución Mexicana en 1814.⁶ En 1822 se instala en México el Primer Congreso Constituyente⁷ y como consecuencia, en 1824 aparece la primera Constitución Federal de la República Mexicana,⁸ más adelante, en 1827⁹ surge la primera Legislatura Constitucional.

A lo largo del siglo XIX, en México, podemos encontrar dos corrientes de pensamiento en la lucha por el poder: el conservador y el liberal. La diferencia entre uno y otro radicaba en la forma de gobierno propuesta, aunque en la práctica solo una delgada línea los distanciaba. Los conservadores más radicales creían que no bastaba la República centralista, como la mejor opción para México, sino que demandaban la monarquía, la cual debía ser poseedora de la soberanía y la única para mantener el orden indispensable para el progreso. Entre los más ilustres conservadores mexicanos está Lucas Alamán quien proclama la monarquía, el orden y la religión. Los liberales, por su parte, centraban sus ideales en los principios de soberanía popular, división de poderes, libertades políticas y económicas (Montero, 1991: 201-202).¹⁰

El liberalismo mexicano se expresará en dos tendencias, los radicales y moderados. Los primeros con Juárez a la cabeza abanderaron las “leyes de Reforma” de 1857 a 1870 que se prestigiaron en la lucha contra el intervencionismo francés. Algunos intelectuales como los hermanos Flores Magón con el tiempo evolucionaran hacia ideas libertarias.

Desde el punto de vista de la construcción del Estado Mexicano y de la Constitución, que le diera el sustento jurídico, las corrientes en disputa se dividían en centralistas y federalistas.¹¹ Una u otra postura implicaba ya sea, la consolidación política de la clase conservadora defensora del centralismo o el triunfo de la clase liberal impulsora del federalismo, la que, finalmente decidió los destinos nacionales. Esta lucha polarizada estuvo muy por encima del enfoque jurídico, tomando tintes políticos (Reyes Heroles, 1982:337).

Es importante señalar que a pesar de las discrepancias en sus ideas y proyectos de nación, ambos grupos siempre tuvieron en la mira el desarrollo de un sistema capitalista para México. Las bases estaban asentadas desde el periodo colonial de sustento precapitalista, se exhiben diferentes formas de pensamiento, destacando la influencia de las ideologías liberales. Si consideramos que: “El modo de producción capitalista, en la medida en que despunta en tal o cual sector, se encuentra en estado potencial, embrionario y supeditado a las relaciones precapitalistas dominantes...”, (Semo, 1982:15) entonces se entiende que el capitalismo como sistema económico era una tarea pendiente en México que encontrara en el liberalismo¹² las ideas requeridas para gobernar.

Era necesario cubrir tres aspectos para que el capitalismo diera cause a la naciente forma de gobierno que se proclamaba democrática: la igualdad ante la ley, la creación de las instituciones republicanas y el laissez-faire (Montero, 1991:203-207). El primer aspecto trataba de suprimir el fuero del que gozaban desde la colonia tanto el poder eclesiástico, el poder militar por medio de sus caudillos, como determinados grupos y elites con poder civil y privilegios en corporaciones y monopolios. La libertad presuponía la igualdad ante la ley. Las instituciones republicanas buscaron siempre el sustento democrático bajo el precepto de que la soberanía emana del pueblo. Con Morelos en Los Sentimientos de la Nación, recogido con algunas modificaciones por las posteriores constituciones mexicanas, se señala:

La Soberanía dimana inmediatamente del Pueblo, el que sólo quiere depositarla en sus representantes dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, eligiendo las Provincias sus vocales, y éstos a los demás, que deben ser sujetos sabios y de probidad (Morelos, 1813).

Con relación al laissez-faire, los republicanos aceptan las ideas del liberalismo económico europeo. Más adelante, después de la época del México independiente y durante la Revolución de 1910, R. Flores Magón concluye que: “La libertad política requiere de la concurrencia de otra libertad: esa libertad es la económica” (Montero, 1991:204).

Podemos decir que hacia 1859 en el Programa de Gobierno y en las Leyes de Reforma promulgados por Juárez¹³ quedaron plasmadas las ideas liberales que resultarían triunfantes en contraposición al conservadurismo. El modelo juarista era la vía farmer y el liberalismo norteamericano. El liberalismo en México, después de constantes luchas entre los grupos de poder, resulta triunfante en esa época y constituye las bases sobre las que se ha de forjar el Estado Mexicano y sus instituciones políticas como la parlamentaria. A la par, y en consecuencia de las luchas políticas, las ideas de los economistas liberales, de los enciclopedistas; las ideas laicas y la innegable influencia política del vecino país del norte, fraguaron en un nuevo proyecto de nación que necesitaba ante todo resolver el problema de la relación Estado-Iglesia, cuyo dominio no sólo era espiritual, sino político, social y económico.¹⁴

Fue principalmente con los hermanos Flores Magón que las ideas liberales abanderaron los ideales de la Revolución, buscando una toma de conciencia del pueblo mexicano oprimido y sojuzgado desde la Colonia y que ahora en aras de la libertad política y económica se levantaba en armas.¹⁵ El movimiento armado fue una revolución política donde las masas populares a través de los caudillos y bajo el ideario de libertad e igualdad, buscaron en la Constitución de 1917 un sustento real en el cual cobijarse.

Se puede afirmar que el liberalismo defendido por Juárez no desapareció en la etapa porfirista, sino que se acentuó y presentó modificaciones en la conducción de los asuntos políticos; concentró el poder a pesar del federalismo, aplicó el pragmatismo en el manejo de la cosa pública y la intervención del Estado en la economía del país (De la Peña, 1983:159).

La etapa posrevolucionaria permitió el pleno desarrollo del capitalismo, y por ende, el crecimiento de la burguesía quien finalmente asumió el poder y la formación de la clase trabajadora, sumándose la implantación de ideas progresistas en la economía, la política y la cultura (Montero, 1991:321). Cabe señalar, que tanto el capitalismo como el liberalismo se implantaron en México, no como un ideario ya acabado, sino bajo las condiciones de luchas internas y la gran influencia proveniente del exterior, incluyendo la ideología y estructura burguesas y la forma política para gobernar.

Veamos brevemente, algunas acciones del Congreso constituyente que dieron origen a la Constitución de 1917, base jurídica de la institución parlamentaria actual. En 1916 el constitucionalismo carrancista sale triunfante y el poder constituyente se reúne para modificar la Constitución de 1857, en ella quedan plasmados los logros de la Revolución y el marco jurídico de “...un capitalismo nacionalista en vías de industrialización, que haría florecer a la burguesía mexicana...” (Montero, 1991:318). Para las clases populares se lograron reformas en los aspectos educativo, agrario y laboral; estas modificaciones reflejaron una sustantiva reforma a la Constitución anterior en los Artículos: tercero, veintisiete y ciento veintitrés respectivamente, en ellos se pueden apreciar las ideas nacionalistas, liberales y democráticas que los constituyentes de 1917 consiguieron.

Sin embargo, las ideas de contenido liberal defendidas por Carranza se tensionaron con otras de contenido social, que terminaron definiendo los rasgos del texto constitucional actual, y que llevaban el carácter social de la revolución, (Cossío, 2000b:15) surgiendo dos grupos en el seno del poder constituyente; los carrancistas moderados y derechistas, y los obregonistas radicales e Izquierdistas (Montero, 1991:290). Esto nos permite dar otro enfoque a la labor del poder constituyente de esa época, bajo el supuesto de que el liberalismo fuese rebasado por un modelo superior de convivencia, en el que el individuo cede su posición en favor de la colectividad y en busca de una mayor justicia social -esencia de la revolución-, y de la importancia fundamental que en esto tuvo la Constitución.

La Constitución como producto de la Revolución se explica en función de sus antecedentes, ideales y programas; no en función de normas jurídicas, siendo aceptada su supremacía por recoger las grandes decisiones políticas fundamentales del movimiento; es decir, la Revolución se convirtió en norma constitucional, y la Constitución, en el conjunto de decisiones políticas derivadas de los factores reales de poder, que surgieron en ese movimiento armado (Cossío, 2000b:46-47,49). Esta explicación de cómo los constituyentes representaron a la Constitución -en contraposición a un sentido normativo-, tiene un enfoque eminentemente político. En México, de cualquier manera, con los logros alcanzados en la lucha por la Independencia, con el movimiento revolucionario y

… conforme a la Constitución mexicana, la forma de gobierno es la republicana del tipo federal y democrática, porque el pueblo es titular de la soberanía; también es representativa porque elige a los gobernantes a través del sufragio universal. Desde 1814, con la Constitución de Apatzingán, sólo en dos ocasiones se ha cambiado en México esta forma de gobierno, concretamente durante los gobiernos de Iturbide y Maximiliano; empero, a partir de 1824 se instaura la república federal (Montero, 1991:87).

La Constitución de 1824¹⁶ destaca en el Artículo cuarto que: “La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal...”; y en el sexto menciona que el poder de la Federación se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el séptimo indica que en el Congreso, dividido en dos Cámaras una de diputados y otra de senadores, se deposita el Poder Legislativo. Más adelante señala los requisitos para ser diputado, senador, presidente y vicepresidente de la república. En el Artículo cincuenta menciona las facultades exclusivas de la Institución parlamentaria, como son: la protección de la libertad de imprenta, aspectos de los créditos de la federación, la deuda nacional y el comercio con el extranjero, así como los tratados de paz con potencias extranjeras.

En las siguientes Constituciones hasta la de 1917, que hoy nos rige, a pesar de las reformas, derogaciones y adiciones que estipuló el poder constituyente, el gobierno mexicano ha mantenido su tipo de gobierno republicano, federal y representativo bajo los preceptos del Estado liberal.¹⁷ Sin embargo, no fueron sólo las ideas liberales las que determinaron la instauración de la república, ya que, el surgimiento de la república federada estuvo acorde con los poderes que tenía la milicia con los caciques regionales quienes vieron con agrado que los estados libres e independientes podían cubrir sus expectativas de poder local (Montero, 1991:130).

La democracia nació limitada por el capitalismo y llegó a su agotamiento junto a él. Señala Zizek que: “La filosofía política desde su origen… ha venido siendo un esfuerzo por anular la fuerza desestabilizadora de lo político, por negarla y/o regularla de una manera u otra…” (Zizek, 2008]: 30)

Como bien señala Hirsh, con las presiones del proceso internacional de valorización de capital con mayor claridad dejan de ser efectivos los derechos de control y participación democrática nacional. Si esto lo articulamos con la idea de que más allá del Estado nacional casi no existe alguna institución política democrática y más bien el Estado está sometido a la existencia de poderes producidos por un colonialismo interno asociado a la recolonización y al nuevo sometimiento racista de las mayorías de origen indígena o africano, ¿qué posibilidades le queda a la democracia de desarrollarse en un solo país o en la región? (Hirsh, 1996)¹ Obviamente ninguna.

Alessandro Pizzorno –pensando en el capitalismo avanzado- anota que estamos frente al pasaje de un sistema de representación pública a otro público-privado. En sus palabras:

Es como la extensión de esta nueva posición del Estado en las confrontaciones de los intereses privados, donde se injertarán las características del orden jurídico de la globalización. Estas pueden resumirse al indicar la movilidad del universo normativo y la expansión de las formas de autolegislación, así como el esparcimiento de la actividad jurídica autónoma en detrimento de la actividad legislativa. Se trata obviamente de aspectos íntimamente conectados. (Pizzorno, 2006)

Los poderes estatales ejecutivo, judicial, legislativo, electoral acompañados del mediático son monopolizados por el poder económico. El Estado ahora es una agencia y la clase política es privada, los ministros son gestores y los congresistas lobbystas de las trasnacionales y los Estados que los representan. La democracia tiene las puertas cerradas.

Pero que ocurre con la ciudadanía en la región? El capitalismo no solo despoja a los hombres de la política -después de expropiar a los productores de su propiedad- sino lo que es tanto o más importante les arrebata su identidad étnica, nacional, religiosa, cultural, social y subjetiva e incluso familiar, suprime pertenencias y solidaridades, habitus y costumbres; convierte a los hombres en moléculas del capitalismo, los reconstituye ontológicamente. Con el neoliberalismo quien actúa como el sujeto más decisivo es el propio sistema y el Estado, gobernados por sus direcciones políticas que ejecutan el proyecto privatizador, represivo y domesticador. Esto explica el por qué de la resistencia a quienes representan al capitalismo por desposesión de pueblos autoreconocidos como indígenas, politizados y con espacios de sólidos lazos de solidaridad y como han podido responder utilizando todas las formas a la agresión del capitalismo neoliberal sobre sociedades de países indígenas. En otras palabras la resistencia en estos espacios es diferenciada y proporcional respecto a la fortaleza o debilidad del capitalismo y también del Estado. Los intelectuales reconocen unánimemente que los gobiernos pierden capacidad de regulación de los conflictos y de integración —como ocurría hasta hace dos décadas— al tiempo que se incrementan las desigualdades y fragmentaciones sociales. Las antinomias y exclusiones con las que nacen los contratos sociales se exacerban y los Estados se enfrentan a irresolubles problemas.

La presencia de regiones óptimas de valorización de capital muchas veces confunde o también la aparente homogeneidad ciudadana. Allí también las instituciones y métodos llamados democráticos existen como ficción, pues principalmente son mecanismos para imponer los intereses del capital internacional y la autorreproducción de las élites del poder y en ese sentido son compatibles y mutuamente se protegen. Hoy la democracia liberal es, en la vida cotidiana, un mecanismo de exclusión y expulsión social, una herramienta de dominación, explotación y subyugación. El Estado tras apariencias democráticas aun es autoritario y sólido para conseguir la expansión del capital trasnacional. Ante el avance de la resistencia muestra su verdadera faz tras el discurso e ideología liberal, su compleja red de dominio y subordinación, control y cooptación, educación y fetichismo, propaganda y alienación, violencia y terror.

Cuando la clase política –con sus pactos- se apodera de la democracia esta es instrumentalizada como dogma y mecanismo de dominio a través de las clases medias y sus intelectuales. Con el neoliberalismo el orden corporativo entra en crisis y se reordenan sus estructuras; con nuevos poderes políticos y económicos, pierden legitimidad los mecanismos de representación debido a dominio total del interés privado y la resistencia al mismo. La hegemonía y la legitimidad son renovadas o transformadas acompañadas de nuevas teorías que más se orientan a los procedimientos y cambios institucionales para mejorar la democracia liberal, pero que en otros países se reorientan hacia un nuevo fundamento jurídico constitucional matizado de posmodernidad.

Comúnmente se cree que la democracia y la dictadura se oponen, donde existe la una no coexiste la otra, empero la realidad es diferente, la democracia es una forma de dictadura, pues en los “países democráticos” existe una clase que domina sobre las otras, la burguesía trasnacionalizada domina a los explotados y oprimidos. Lo hace articulando el equilibrio de la conflictividad con la representación, que conlleva un proceso electoral que tiende a ocultar las relaciones y antagonismos étnicos y de clase en la sociedad. Sufragio que a la vez que legitima al sistema, la política y las acciones de la clase dominante, canaliza, confina y controla la actividad política de las clases medias y trabajadores. Así, el aparato estatal, el Estado se va reduciendo a un instrumento del dominio de la clase burguesa sobre los explotados y oprimidos independientemente de quiénes sean los individuos en el poder. (Avakian,2000). Recurren a la gobernabilidad o gobernanza:

Es un proyecto de constitución política adaptado al neoliberalismo, para el cual ha llegado la hora de eliminar todo riesgo de que las mayorías sociales hagan oír su voz... Hay que liquidar los fundamentos básicos de la democracia y ello con un aire juvenil y libertario. Su proyecto de devolución del poder a la sociedad civil significa la desaparición misma del espacio público de la participación política ciudadana que queda sustituido por el espacio privado del mercado y de la "sociedad civil".(Moreno, 2001)

2. Congreso de la Unión¹⁸

Desde el Congreso Constituyente de 1917 se establece para el Estado mexicano la división de Poderes: “El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial...”; (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 49) así mismo se determina que: “El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General dividido en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores” (Artículo 50).

Todas las Legislaturas del siglo XIX y principios del XX, estuvieron sujetas a constantes luchas por el poder, ya sea entre conservadores y liberales que querían imponer una Constitución centralista o una federalista. En 1827, siendo nuestro país una república federal, surge la primera Legislatura del Congreso General integrada por diputados y senadores. En 1831 la Cámara de Diputados decreta una amnistía general buscando la reconciliación de los grupos políticos; en 1853 en la Segunda Época de la Federación el Congreso fue disuelto a mano armada. En la época de Juárez una vez restaurada la República se inicia en México una nueva y vigorosa etapa legislativa con el sistema bicameral.

Durante las tres décadas de la dictadura porfirista el Poder Legislativo sufre la mayor mengua de su historia: las actividades electorales, la representación nacional de los diputados y senadores en el debate parlamentario, fueron suprimidos por completo. Las constantes reelecciones de Díaz y la falta de todo proceso electoral democrático fueron algunos de los detonantes del movimiento armado de principios de siglo (Cámara de Diputados, Historia, 2002).

Las Legislaturas del Congreso General después de la Revolución de 1910 tuvieron una actividad turbulenta, que más adelante tomó tintes de paz con el establecimiento del Poder Constituyente de 1916, y de dominio con los subsiguientes gobiernos de la Revolución. En 1912 hubo elecciones para designar a los miembros de la XXVI Legislatura con lo que se reinicia el trabajo parlamentario.

Tras el asesinato del presidente Madero en 1913, y de la usurpación de Huerta, el Congreso le exige una explicación al Ejecutivo, quien en respuesta manda desalojar y aprehender a 84 diputados. La Cámara de Senadores, en solidaridad con los diputados, acuerda su propia disolución. Son los tiempos violentos de la lucha por obtener el poder para gobernar (Cámara de Diputados, Historia, 2002).

Hacia 1916 bajo el liderazgo de Carranza, se convocó a elecciones para designar diputados y senadores que integrarán el Congreso Constituyente; siendo la XXVII Legislatura la que aprueba la nueva Constitución de 1917. El debate y discurso parlamentarios de esa Legislatura y de las dos siguientes permitieron que los ideales de la Revolución quedaran plasmados en la Carta Magna. En las subsiguientes Legislaturas el debate parlamentario cambió de matiz con el advenimiento al pleno del Congreso de un partido político fuerte que supo aglutinar a los diferentes partidos y a los grandes sectores de la sociedad. Primero fue el Partido Nacional Revolucionario (1929-1938), después transformado en Partido de la Revolución Mexicana (1938-1946) y posteriormente, y hasta la actualidad, en Partido Revolucionario Institucional. Su predominio, permitió que tuviera la mayoría absoluta en ambas Cámaras, convirtiéndose en una gran fuerza política en contubernio con el poder Ejecutivo. El partido en el poder tuvo hasta la LIII Legislatura el predominio absoluto de representantes en las Cámaras de Diputados y Senadores, perdiendo en la LIV Legislatura la mayoría absoluta y en la LVII la mayoría calificada en ambas Cámaras del Congreso.

2.1 Cámara de Senadores

Históricamente, las relaciones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo han determinando la estructura del Congreso. La institución parlamentaria no siempre fue bicameral.¹⁹ Hacia 1857 el Poder Legislativo con un Congreso constituyente fuerte, decide por razones políticas eliminar al Senado. El Poder Ejecutivo débil y sin el derecho de veto acata. El senado nuevamente es restaurado en el Congreso a partir de 1874.

En las luchas por el poder político que se dieron en el siglo XIX, México encuentra su identidad nacional en la república, el federalismo y la representación política. La división del Congreso en dos Cámaras requiere de una clara diferenciación entre la Cámara de Senadores y la de Diputados, y de las dos competencias nacionales que la forman, puesto que sus miembros provienen tanto de la federación como del pueblo. Por lo tanto, como la competencia

...federal es individual y su método de selección es por el número de habitantes, tienen cabida el juego de partidos políticos (...) y la competencia nacional del conjunto de los Estados, cuya representación es regional y colectiva, y que mira por los intereses constantes y particulares de todos y cada uno de los Estados. (Romerovargas, 1967:232).

El federalismo es parte integrante de la organización política bicameral.²⁰ El federalismo es una forma de Estado que implica algún tipo de unión política, y puede ser entendido como la “conveniencia política de que las distintas partes del territorio del Estado no sean gobernadas como un todo homogéneo, sino como entidades autónomas, de acuerdo con una coordinación fundada en el reparto nacional de competencia” (De Pina, 1988:271). En el Estado mexicano presupone la existencia de una descentralización de funciones, de decisiones y de ejercicio de recursos.

El sistema bicameral del Congreso ha sido objeto de numerosas críticas, particularmente con relación a la existencia del Senado. Desde la tradición inglesa, la Cámara Alta fue formada por la aristocracia, más adelante por la clase pudiente que defendía sus intereses, en contraposición a la formación popular de la Cámara Baja. En México por décadas el Senado estuvo compuesto en su mayoría absoluta por el partido político en el poder, con una oposición mermada y sin dar cabida a los representantes de los partidos políticos “pequeños”. Debido a los cambios democráticos, ahora la crítica se sustenta básicamente en las funciones que desempeña el Senado dentro del Congreso y en su relación con el poder Ejecutivo; no tanto en la clase política que lo conforma. Se argumenta que es una institución cuya eficacia aún no ha sido probada y “...nadie ha discutido la necesidad de que exista el Senado. Nunca ha sido un cuerpo acorde con el imperativo federal, pues los estados no han hallado más representación en él que sus delegados del Senado y los estados también suelen tener defensores en sus diputaciones” (De la Madrid, 1982:43). No obstante, se ha considerado que la existencia del Senado reporta ventajas en el ejercicio del poder político puesto que favorece el equilibrio entre los poderes al debilitar al Legislativo para que éste no predomine sobre el Ejecutivo; además, el Senado puede intervenir como mediador en caso de conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo; y finalmente su existencia evita la precipitación legislativa, el error y las pasiones políticas (Tena, 1985:266).

Los constituyentes de 1916-1917 disponen para el Poder Legislativo la organización bicameral que predomina actualmente. Sus bases jurídicas están contenidas en los Artículos 56 al 59 de la Constitución Política y en otros ordenamientos secundarios. Su composición a través de la historia del país ha variado. En la actualidad se compone de 128 senadores representantes del Pacto Federal que se eligen cada seis años por medio del voto universal, secreto y directo. En cada una de las 32 entidades federativas dos se eligen por mayoría relativa, uno se asigna a la primera minoría y los restantes se eligen por representación proporcional en un sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.²¹ El principio de representación proporcional se introduce en el Senado en la LVII Legislatura (1997-2000) propuesto por los partidos políticos de oposición.

2.2 Cámara de Diputados

Desde que surge el parlamento como institución de la democracia representativa en el sistema político inglés y se extiende a otros países del mundo, la denominada Cámara Baja tiene el objetivo político de su conformación popular; es decir, miembros que deben surgir del pueblo buscando defender las causas populares.

En México, en medio de las luchas por alcanzar el poder donde se presentaron situaciones caóticas de vacío de poder, de constituciones centralistas y federalistas, de lucha de clases, de guerras con el exterior, de guerras intestinas, de asonadas civiles y militares, hasta culminar con una revolución, se sientan las bases para el establecimiento de la representación popular nacional. “El 24 de febrero de 1822 nació propiamente el Poder Legislativo de México al abrirse las sesiones bajo la presidencia del diputado José Hipólito Odoardo” (Cámara de Diputados, 2002). Lo que Morelos había afirmado en Los Sentimientos de la Nación en 1813: “La Soberanía emana inmediatamente del Pueblo que sólo quiere depositarla en sus representantes...”, ahora con los diputados del Primer Congreso Constituyente se convertía en realidad.

En la Cámara de Diputados se han escrito parte de los destinos del país. En 1916 aparece la Ley Electoral para la formación del Congreso Constituyente. Esta ley tuvo aplicación exclusiva para que los legisladores electos dieran origen a una nueva Constitución. Esa nueva Carta Magna contiene múltiples cambios con relación a la Constitución de 1857 en aspectos relativos a la conformación y dinámica de los procesos legislativos y electorales. Los constituyentes de 1917 dispusieron que la Cámara de Diputados tuviera calidad representativa y que los diputados fueran representantes de la nación (Artículo 51 de la Constitución Política).

Las bases jurídicas de la Cámara de Diputados están contenidas en la Constitución Política en los Artículos 51 al 55, y en otros ordenamientos secundarios.²² Al igual que la Cámara de Senadores, los ajustes en su conformación, esencialmente de carácter político, la Cámara Baja ha pasado por diferentes estructuras.²³ Actualmente, la Cámara de Diputados se integra por quinientos diputados, quienes se eligen por sufragio universal, directo y secreto; trescientos son electos según el principio de votación mayoritaria relativa mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 200 por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales (Artículo 52), es decir, es un sistema electoral mixto con dominante mayoritario.

No obstante lo alcanzado en la representación popular, la Cámara de Diputados ha sido actor de múltiples conflictos políticos, algunas veces enfrentado o sometido por el Poder Ejecutivo, otras emergiendo como Poder Legislativo fuerte que se impone al Ejecutivo; en ciertos momentos con una actividad parlamentaria conservadora y reaccionaria, y otras con riqueza y heterogeneidad en el debate parlamentario rescatando las causas populares. Sin embargo, las acciones de los diputados rebasan la defensa de las causas populares, su función va más allá y ven ante todo, no sólo el beneficio de la nación, sino que en los últimos tiempos las mas de las veces obedecen a facciones o intereses partidarios o de la elite en el poder. Acorde al ideario de las conquistas revolucionarias, se esperaría que las demandas de igualdad, justicia y libertad estuvieran plasmadas en la Constitución por conducto de los representantes populares, sin embargo, la participación política de los llamados representantes del pueblo a través de la historia ha sido otra, por ejemplo, tuvieron que pasar décadas para mejorar la composición social y la forma de vida de los campesinos que estaban sujetos a una fuerte explotación después del movimiento revolucionario de 1910 con el reparto de tierras y con la situación agraria de los campesinos.

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3. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión

Es incuestionable que el Congreso desempeña un papel fundamental en la vida política del país, no sólo por la conducción de los asuntos públicos y del quehacer político debido a la ampliación de sus funciones, sino por las crecientes demandas de democratización hacia el sistema político mexicano. Hemos descrito en apartados anteriores y en el Anexo N°1 la evolución histórica, estructura y organización del Congreso, ahora, sólo nos referiremos a la Cámara de Diputados por ser de particular interés para nuestro trabajo que se proyecta hacia los conflictos y crisis de la representación política. Tocaremos puntos relacionados con su dinámica interna, con las acciones de los diferentes sujetos políticos que lo forman -los partidos-, de cómo estos se interrelacionan en los espacios parlamentarios a veces generando tensión con las fuerzas políticas de oposición que buscan a toda costa una redistribución del poder, y a la mayoría parlamentaria que trabajando a la par con la administración pública federal, sirve al Ejecutivo Federal, debilitando al Poder Legislativo con resultados contraproducentes para el equilibrio de poderes.

3.1 Sistema de Comisiones

Por ser de suma importancia para la conducción de la política interna en la Cámara de Diputados detallaremos un poco el sistema de comisiones, aquellas que permiten la especialización de las funciones en la Asamblea y sirven para distribuir las tareas parlamentarias. Al hablar del sistema de comisiones tenemos que referimos al sistema de partidos. “La integración de las comisiones se define en función del peso de los partidos en las asambleas, (...) el sistema de comisiones ha de reproducir la división partidaria de la asamblea y ofrecer al partido mayoritario (...) control sobre el sistema de comisiones” (Lujambio, 1995:184). Acorde con estas ideas, “Si un partido cohesivo y disciplinado obtiene la mayoría en todas las comisiones, es de esperarse que el sistema de comisiones sea débil.”²⁹ En México no sólo existió ese partido cohesivo y disciplinado, sino que por décadas dominó la política nacional, para Shaw (1979) este tipo de sistema de comisiones será excepcionalmente débil”, puesto que el partido dominante no considera los “derechos” de las minorías ni se contempla como posible oposición.

A pesar del dominio priísta por siete décadas en las comisiones de la Cámara Baja, el sistema de comisiones fue inestable.³⁰ Algunas comisiones han permanecido desde inicios del siglo XX, otras aparecen y desaparecen sin que sus tareas mantengan continuidad institucional. Aunado al número variable de comisiones, está el número de miembros que la integran, también en constante variación ambos aspectos han contribuido para que el sistema de comisiones en la Cámara no tenga continuidad y memoria institucional (Lujambio, 1995:186). Recordemos que la Cámara de Diputados trabaja bajo los tres ordenamientos que rigen al Congreso: la Constitución, la Ley Orgánica y el Reglamento Interior. Sin embargo, algunas veces por la realidad política del país, el anacronismo de la normatividad reglamentaria y la misma dinámica interna de la Cámara, ella actúa al margen de ellos, ejemplos los tenemos con relación a la integración de la Mesa Directiva y la integración de las comisiones.

En el primer caso, y en su momento, se hizo necesario un nuevo tipo de composición, y entonces, al margen del reglamento, pero por un acuerdo parlamentario de todos los partidos, se nombra una Mesa Directiva integrada por un presidente y tanto vicepresidentes como grupos parlamentarios existan (Berlín, 1993:296). En el segundo caso la Ley Orgánica (Artículo 55) estipula que las comisiones se integrarían por regla general con 17 diputados, formando parte hasta de un máximo de tres comisiones, pero en la Legislatura LIII (1988-1991) algunas comisiones llegaron a tener más de 65 miembros y algunos diputados formaban parte de una comisión hasta de seis (Lujambio, 1995:187). Es obvio que las presidencias de las comisiones son importantes en el trabajo legislativo no sólo por el sobresueldo que implican, sino por la conducción de la política al interior de la Cámara. Por décadas el PRI estuvo sobre-representado en las presidencias y secretarías de las comisiones más importantes de la Cámara utilizando los recursos políticos, administrativos y legales; prerrogativas utilizadas a discreción, sin embargo, la oposición también ha sido compensada al aumentar el número de comisiones, los cargos y sus sobresueldos, ello sin necesidad de mermar, por décadas- el capital político del PRI (Lujambio, 1995:191 y 199). Todos los partidos políticos mexicanos irán coincidiendo en su comportamiento ético y económico como en las cuestiones fundamentales con la organización matriz, el PRI..

Otro problema en relación a las comisiones se presenta en la carencia del apoyo técnico adecuado para que cada comisión cumpla su cometido, situación que propicia su debilidad (Valadés, 1987:122). El apoyo que se ha dado a las comisiones con personal de planta ha sido esencialmente administrativo, y le ha correspondido a la Oficialía Mayor de la Cámara brindar el apoyo técnico y jurídico a las comisiones siempre dependiendo de su importancia, porque “el precario apoyo de staff del sistema mexicano de comisiones es controlado por el partido mayoritario” (Lujambio, 1995:206-207). A partir de 1988 cuando el PRI pierde la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, en esa y en las subsiguientes Legislaturas comienza a compartir la responsabilidad de presidir las comisiones: Artesanías (PARM), Pesca (PFCRN), Fomento Cooperativo (PAN), Salud (PRD) entre otras.

Al respecto, basta señalar los problemas que ocasiona la falta de apoyo profesional para los diputados con el hecho comparativo de que cada representante norteamericano tiene más de una veintena de asesores, mientras que algunos de los diputados mexicanos no cuentan con uno. ³¹ Por lo tanto, es comprensible que la mayoría de las iniciativas de leyes provengan del Ejecutivo quien sí cuenta con los apoyos técnicos requeridos como personal especializado, bien remunerado, con experiencia y permanencia en sus cargos, mientras que los diputados presentan múltiples carencias (Berlín, 1993:311).

4. ¿Crisis de la Institución Parlamentaria?

La biografía de Antonio López de Santa Ana muestra la ambigüedad de nuestros políticos en la historia. La mayoría –como hoy en día- adoptaba unas veces el liberalismo y otras el conservadurismo, la soberanía popular o el sometimiento pero todos coincidían en desarrollar el capitalismo y rechazar o postergar al indígena que antes como ahora constituían la mayoría nacional. Con la imposición mercantil, empresarial y trasnacional en la política el repudio al sistema político se ha ido generalizando en América Latina. Los indígenas y campesinos ante la acumulación por desposesión, la vuelta al extractivismo y la recolonización en marcha reivindican la autodeterminación y la defensa de la soberanía popular postulando una nueva constitucionalidad y los Estados Plurinacionales con su sustento en las Asambleas Plurinacionales en representación del poder constituyente.

Con el proyecto de revolución neoliberal ha sido puesta en cuestión la idea de que el Congreso desde un panorama más general sea considerando soberano y el hecho de que los diputados son representantes de la nación constituidos en asamblea para ejercer su soberanía. Es decir, el parlamento como institución representativa ya no es la encargada de canalizar la voluntad popular a través de los representantes y de crear las normas que protejan jurídicamente las obligaciones, derechos y libertades de los individuos. En el parlamento la pluralidad de opiniones ya no está más representada, los conflictos políticos no se expresan pacíficamente, la oposición no asume las normas institucionales de competencia dejando de contribuir de ese modo a los procesos de democratización.

Más aún, el parlamento en el plano simbólico deja de ser la negación de un régimen autoritario y momento constitutivo de la democracia; tampoco es el espacio en el que las fuerzas políticas construyen las bases del consenso constitucional y menos aun que sea el ámbito no sólo donde los partidos y sus líderes asienten su legitimidad sino el espacio donde la legalidad y la legitimidad democrática se conjuguen (Santamaría, 1998:7-8).

Desde esta perspectiva podemos hablar de la crisis del parlamento moderno.³² Las reflexiones al respecto, deben considerar qué tipo de crisis, qué causas y qué consecuencias impactan para el desarrollo de la democracia mexicana. En este sentido, si se habla de crisis, ésta puede ser “...coyuntural o duradera, parcial o total, de adaptación y continuidad o de inadaptación y decadencia. Puede afectar tan sólo a la propia institución o al sistema en su conjunto... la idea de que una institución está en crisis tan sólo porque no funciona de acuerdo con la teoría que trata de racionalizar su significado no tiene demasiado sentido” (Santamaría, 1998:14).

En México, se han presentado algunos factores de crisis propiciados por las condiciones histórico-políticas del régimen, por los actores políticos –los partidos- y por la lucha por el poder entre los Poderes de la Unión, entre los que mencionamos: la debilidad del Legislativo, disminución de poder o pérdida de facto de la iniciativa legislativa, insuficiencia de medios de control hacia el Ejecutivo, deficiencia para representar los intereses de los electores, protagonismo de los partidos, o incluso, excesivo control sobre los legisladores (Santamaría, 1998:13). Obviamente, cada uno de ellos exige análisis cuidadosos de las coyunturas políticas y de las condiciones internas partidistas en que han llegado a ocupar los cargos de representación.

En las décadas en que el Partido Revolucionario Institucional ejerció el poder político en casi todo el país en los diferentes niveles de gobierno y en los cargos de representación popular del Congreso, fue obvio el desequilibrio, la falta de pesos y contrapesos entre los Poderes de la Unión. La relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, llevó al supuesto, por un lado, de que un Ejecutivo fuerte implica un Legislativo débil, y por otro, la tensión y conflicto entre la defensa de los intereses de la nación por los representantes y los intereses de la ciudadanía.

Los conflictos entre los integrantes de un mismo poder, el Congreso, también han aflorado en momentos de crisis política. Se esperaría que las iniciativas de ley aprobadas en una Cámara sean aprobadas por la otra Cámara, considerando que las mayorías parlamentarias en ambas corresponden a un mismo partido –generalmente al que está en el poder- cuestión que no siempre sucede. Un punto de cuestionamiento sobre el Congreso que involucra a la Cámara de Diputados se refiere a su integración con la Cámara de Senadores para formar la Comisión Permanente. Dadas las funciones que cumple esta Comisión mixta, se ha cuestionado su existencia; por un lado se argumenta que es necesario que el Poder Legislativo siga en funciones durante los periodos de receso del Congreso de la Unión respetando así el principio constitucional de la división de poderes, por otro lado se afirma que “...las escasas y raquíticas facultades que nuestra Constitución otorga a la permanente, no justifican su existencia” (Tena, 1985:437); puesto que “no es un órgano legislativo por modo absoluto en el sentido de que no tiene potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejercicio por tanto, no sustituye al Congreso de la Unión (Burgoa, 1982:695). Al parecer el problema central recae en las funciones que cumple y que competen a ambas Cámaras, ya que tanto diputados como senadores adoptan decisiones exclusivas de cada Cámara con la inconveniente excepción de los principios de separación de competencias y de controles intra-orgánicos (Valadés, 1987: 135). Un ejemplo de este principio es la competencia exclusiva de cada Cámara para manejar su financiamiento interno.

4.2. La élite parlamentaria La reelección

Aunado a los problemas que se presentan en relación con la dinámica e integración de las comisiones, analizaremos ahora las acciones de los diputados en el quehacer parlamentario. Consideremos el poco tiempo que duran en sus cargos -tres años sin posibilidad de ser reelectos en el periodo inmediato posterior- lo que no les permite adquirir suficiente experiencia parlamentaria. Al respecto, existe un debate sobre su reelección inmediata con el fin de alcanzar su verdadera profesionalización o en el juego propio de la democracia representativa, seguir los preceptos constitucionales de no continuar en el cargo más de un periodo continuo. Sobre ello, se denuncia que la no-reelección provoca que los diputados dependan más de los dirigentes de los partidos que del voto popular, al mismo tiempo que no generan incentivos para escuchar a sus representados y por lo tanto no se ven obligados a rendirle cuentas a nadie; por el contrario algunos sostienen que la reelección permitiría la profesionalización, la estrecha vinculación de los legisladores con las agendas ciudadanas y serviría como un mecanismo democrático de supervisión (Dresser, 2001:58-59).

Pero, veamos ahora una investigación realizada por Mateos y Rivas (1998) sobre los diputados latinoamericanos incluyendo a los mexicanos. Ellos responden a ciertos cuestionamientos sobre su actividad parlamentaria. La mayoría de los diputados mexicanos creen que han sido elegidos como tales por el programa del partido que representan considerando su ejercicio político como una profesión cualquiera que presta un servicio a la sociedad y que tiende a la realización personal y que en dado momento sí puede constituirse en una forma de enriquecimiento rápido. No obstante existe satisfacción en la experiencia adquirida y en las relaciones personales, lo mismo en cuanto a las relaciones profesionales y al trabajo realizado. Los diputados mexicanos se preocupan por la incapacidad para llevar a cabo políticas que desearían por la falta de estructuras para trabajar adecuadamente. Respecto al sistema de partidos se considera que tres sería el número ideal para los trabajos parlamentarios. Las relaciones entre los poderes, aparentemente, son firmes y los conflictos surgidos en la cotidianidad política no han sido amenazantes para la estabilidad.

4.3 El transfuguismo

Continuando sobre la polémica acción de los parlamentarios mencionaremos el transfuguismo por ser un fenómeno político que expresa potenciales crisis y que es crecientemente tangible en el México contemporáneo. El tránsfuga

…no es más un traidor que, guiado por su pragmatismo y la convicción de la necesaria defensa de los derechos individuales junto con el loable fin de mantener intactos los cimientos de la sociedad, rompe con quienes le proporcionaron los medios para su elección («dogmáticos y tiránicos ellos») y con quienes lo eligieron como representante de la colectividad (Reniu, 1996:265).

Los diputados, como representantes populares, deben decidir en cada una de sus tareas legislativas si su actuación y voto obedecen a su conciencia personal, a los mandatos de su partido o a quienes lo eligieron, aunado al ilusorio debate no resuelto de defender los intereses de la nación sin considerar los intereses de sus representados. Sin duda alguna, el conflicto sobre las decisiones políticas que deben tomar los representantes es mayúsculo. Por esta razón, se ha considerado al transfuguismo como estrategia política conducente al logro de ciertos objetivos particulares o privados sobre los partidarios o públicos.

El transfuguismo es multicausal, pero nos interesa particularmente señalar dos de sus causas: la primera se refiere a la crisis del sistema de partidos y la segunda a la crisis de la representación política. Respecto a los partidos supone su debilitamiento, su falta de principios y de democracia; la segunda implica la poca o nula relación entre representante y representado, aún considerando si el voto fue por la persona o por el programa partidario. Otra causa más con bastante fundamento señala que el núcleo del problema radica en el “...desfase existente entre norma jurídica y praxis política, (...) el derecho tiende a primar la posición individual del representante, mientras que la realidad política impone la hegemonía del partido” (Reniu, 1996:285).

En México, al menos, en la LVII Legislatura (1997-2000) se dieron cuatro escisiones de diputados: uno del PRI se pasó al PRD, uno del PAN se declaró independiente lo mismo que dos del PVEM. En la LVIII Legislatura (2000-2003) existen dos legisladores que abandonaron su partido, a los que se les denomina diputados independientes, al respecto la Cámara de Diputados señala:

Los Diputados que dejen de pertenecer a un Grupo Parlamentario, sin integrarse a otro existente, serán considerados corno Diputados sin partido, guardándoseles las mismas consideraciones que a todos los legisladores, y apoyándolos en lo individual, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus funciones de representación popular (Cámara de Diputados, LVIII Legislatura).

La opinión de los diputados mexicanos es semejante. Sobre su actuación como miembros partidistas, la mayoría considera que el diputado debe votar no como el partido lo indica, sino como él cree y, si hace lo contrario, ese acto no amerita la expulsión del partido, además, si cambia de partido después de las elecciones tampoco debe perder su mando (Mateos, 1998:324-326). Queda claro que en México se protege la libre actividad política de los parlamentarios, pero no sólo de obra sino también de pensamiento y palabra; el fuero constitucional dice: “Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas” (Artículo 61 constitucional). Si bien es irreprochable la defensa de la libertad individual, puede prestarse –como de hecho ocurre- a la venta de votos, a la mercantilización de la decisión.

4.3 Gobiernos divididos

Otro factor que pone en tensión las funciones del institución parlamentaria, se presenta en lo que se ha denominado gobiernos divididos (Lujambio, 1996).³³ El gobierno dividido se presenta cuando el partido político que llevó al presidente o gobernador en turno a ocupar la titularidad del Poder Ejecutivo no cuenta en la Asamblea legislativa con, por lo menos, 50% + 1 de los escaños, es decir, no tiene el control mayoritario en alguna de las Cámaras. En México, este fenómeno político se presentó en el estado de Baja California en el periodo gubernamental 1989-1995, cuando el candidato panista obtuvo el triunfo para el cargo de gobernador. Fue en las Legislaturas XIII y XIV del Congreso local que los escaños se repartieron de la siguiente manera:

PARTIDO	NÚMERO DE ESCAÑOS
PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL	6
PARTIDO ACCIÓN NACIONAL	9
PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA	1
PARTIDO DEL FRENTE CARDENISTA DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL – PARTIDO COMUNISTA	1
PARTIDO POPULAR SOCIALISTA	1
PARTIDO AUTÉNTICO DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA	1

Fuente: Lujambio, 1996

En estas condiciones de integración parlamentaria, el partido del gobernador en turno, tenía el 47% del total de escaños y representaba la mayoría relativa, es decir, la minoría más grande con la necesaria búsqueda de aliados de uno o más partidos para llevar a cabo ciertas tareas legislativas (Lujambio, 1996: 18 y 22).

En México se han dado otros tipos de gobiernos divididos: cuando el partido del gobernador cuenta con 50% de los escaños faltándole uno para alcanzar la mayoría absoluta (Coahuila, LIV Legislatura), cuando el partido del gobernador es una fracción parlamentaria minoritaria en el Congreso y potencialmente los otros partidos pueden construir una mayoría (Aguascalientes, LVI Legislatura) o cuando enfrenta el partido del gobernador una mayoría absoluta opositora, es decir, el gobernador es de un partido y la mayoría en el congreso es de otro, aquí no caben las coaliciones sino en la relación gobernador-partido opositor (Guanajuato, LV y LVI Legislaturas), (Lujambio, 1996:18-19).

Entre 1989 y 2001 se han dado quince casos de gobiernos divididos en diferentes estados de la Federación (Lujambio, 2001:48). A ello deben sumarse en el ámbito federal las elecciones de los representantes del Congreso de la Unión y la gubernatura de la capital del país en 1997 y la presidencia de la República en las elecciones federales del 2000. La competencia partidista y la obtención de triunfos por parte de la oposición consiguieron que la dinámica parlamentaria tomara otro matiz. El inicio fue propiamente en 1988 cuando en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el partido en el poder –Partido Revolucionario Institucional- perdió la mayoría calificada, porcentaje requerido para modificar la Constitución. Con ello, el inicio de las alianzas legislativas había comenzado y desde entonces toda modificación constitucional es resultado de consensos y arreglos partidistas.

Los gobiernos divididos se presentan comúnmente en los sistemas de gobiernos presidenciales que se ven constantemente forzados a buscar y mantener alianzas tanto para conducir los trabajos parlamentarios como para gobernar. Varias son las situaciones que se presentan en relación con la cooperación y la disciplina partidista. Con relación a la primera variable y siguiendo a Linz (1994) puede suceder que si la oposición coopera con el Ejecutivo y tienen éxito las políticas emprendidas, el Presidente sale favorecido; por el contrario, si no tienen éxito salen perjudicados ambos o puede suceder que si la oposición no coopera con el Ejecutivo se llevará críticas por parte de la opinión pública. Ahora bien, los partidos sujetos y obligados a cooperar son los pequeños, los partidos grandes con aspiraciones políticas a corto plazo no es común que lo hagan (Carrillo, 1998:242-243).

La segunda variable y en ideas de Mainwaring y Secully (1995) supone que la disciplina partidista favorece la cooperación con el Presidente, pero la disciplina extrema desfavorece, pues no permite acuerdos individuales con los legisladores, por el contrario, la indisciplina favorece el clientelismo y la corrupción, además propicia el abandono del partido y el entorpecimiento de los acuerdos de los Grupos Parlamentarios (Carrillo, 1998:243-244). Todo lo anterior es indicativo, según Linz, de los problemas que se generan en los regímenes presidenciales en contraposición a los parlamentarios donde las democracias son más estables. Ahora bien, en este tema, deben ser tomados en cuenta no sólo el tipo de régimen sino el sistema electoral y el sistema de partido que lo integran.

Tomemos un ejemplo relacionado con México: cada año como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, le corresponde aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el ejercicio de 1998 una coalición PRI-PAN después de negociaciones en las cúpulas partidistas lo aprobó dejando fuera del acuerdo al PRD y a otros partidos pequeños. Esto se dio “después de concesiones del ejecutivo a las demandas históricas del PAN de federalizar y municipalizar el presupuesto al tiempo que se redujeron las partidas presupuestales ejercidas con plena discrecionalidad por el ejecutivo” (Carrillo, 1998:252). Las alianzas muchas veces obedecen a que los intercambios políticos en el ámbito federal implican cierto tipo de compromisos en los niveles estatales o municipales entre el partido gobernante y la oposición. Las alianzas opositoras deben contemplar que aún con una mayoría en la aprobación de acuerdos e iniciativas deben enfrentar para ciertas tareas legislativas a la Cámara revisora, en este caso al Senado y el posible veto de la presidencia (Lujambio, 2001:61).

La conducción de la gobernabilidad en el caso de los gobiernos divididos tiene otros recursos legales. Expliquemos ahora en qué consisten los bandos como forma de gobierno. Es una figura jurídica consistente en avisos, decretos u órdenes que dicta la autoridad y que obliga a los servidores públicos y a toda la ciudadanía a acatar tal normatividad, los bandos fueron ampliamente usados en la transición española de 1979 que permitió el impulso y control del desarrollo urbano en Madrid en esa época (Ortega, 17 diciembre 2000:28). En México, consecuencia de los resultados electorales en julio del 2000 para la gubernatura de la capital de la república que originó un parlamento dividido, el Jefe de gobierno capitalino, miembro del Partido de la Revolución Democrática recurrió a los bandos como forma de gobierno; hasta diciembre de ese año había emitido 15 bandos con relación a acciones de desarrollo y crecimiento urbano, seguridad pública, control financiero interno, etcétera.

Sin embargo, gobernar de esa manera, genera tensiones políticas con la oposición que tiene la mayoría legislativa, en este sentido, López Obrador fue acusado por la oposición panista que al gobernar por medio de los bandos invade la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), a lo que ha respondido la diputada perredista Brugada si: “...se encuentran asuntos de invasión de competencias exclusivas de la ALDF por parte del Ejecutivo local, presentaremos junto un recurso de controversia constitucional...” (La Jornada, 23 octubre 2001).

No obstante, no puede negarse que los gobiernos divididos son un fenómeno político controversial, quizá deban sopesarse ciertas ventajas, que al menos en México se han presentado. La idea de que el partido del presidente perdiera la mayoría absoluta en alguna de las dos cámaras legislativas, se entendía como un mecanismo democratizador que acotaría el presidencialismo, pero que más tarde, se vislumbraría el potencial de provocar parálisis legislativa y de ser un obstáculo para la aprobación de reformas estructurales (Ochoa y Pineda, 2007: 41-45). Respecto a la situación actual en México, producto de que el partido de Calderón no goza de mayoría absoluta en ninguna de las cámaras legislativas, habría que evaluar el impacto de los gobiernos divididos. "¿Cuáles son los resultados de que ningún partido político ha tenido la posibilidad de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación por si solo en los últimos nueve años? ¿En qué medida han sido los resultados mejores o peores que bajo los gobiernos unificados?" (Ochoa y Pineda, 2007: 41-45).

Si bien, los gobiernos divididos pueden implicar rupturas políticas, inconsistencias en las formas democráticas, falta de acuerdos y desgaste en los debates parlamentarios, según Lujambio se puede concluir que en México “...los gobiernos divididos no han producido crisis institucionales graves ni parálisis permanentes en la relación entre poderes...” (Lujambio, 1996: 14). Sin embargo, la potencialidad de crisis queda latente.

4.4 La función de control sobre el Ejecutivo

No obstante que existen argumentos a favor de que la institución parlamentaria no está en crisis y sólo se presentan reajustes necesarios tanto al interior del parlamento como en relación hacia los otros poderes, existen otros factores que sustentan tensión entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, algunos de ellos se refieren a una de las funciones que cumple el parlamento: la función de control sobre el Poder Ejecutivo. Esta función está sustentada en el principio de la división de poderes tendientes a buscar un equilibrio entre ellos y se espera que a través de diversos actos el Congreso “...compruebe, inspeccione, registre, revise, analice o examine la actividad que realiza el gobierno...” (Sainez, 2001:175).

El Congreso representado por la mayoría parlamentaria es el encargado de realizar la función de control. Garrorena (1998) considera que parte de la crisis del parlamento actual puede superarse sí consideramos que el control legislativo hacia el Ejecutivo puede desplazarse de las mayorías parlamentarias que conducen a acuerdos intra-partidistas cupulares, a la oposición partidaria que está representada en la minoría o minorías parlamentarias, con ello existirían los verdaderos “contra-poderes”, no sólo el equilibrio entre ellos que sencillamente es una yuxtaposición de unos a otros; es más, se requiere la constitucionalización de las minorías parlamentarias en su condición de “contra-poder” dentro del Estado, ya que -coincidiendo con Sartori- el parlamento poseedor de la soberanía del pueblo se convirtió en poder (Garrorena, 1998:28-29).

Otro aspecto a señalar se refiere a la renovación de las técnicas de control en manos de las minorías, como serían las comisiones de investigación que servirían para supervisar la acción del gobierno mayoritario (Garrorena, 1998:30-3 1). En México durante décadas el acceso a la información estuvo acaparado en ambas Cámaras por la mayoría priísta, pero aún con ese manejo, la distancia entre el Ejecutivo y Legislativo se expresa en términos de profesionalización y acceso a la información, por esa razón puede afirmarse que la Cámara de Diputados “...no delegó sino más bien capituló. No cumplió funciones de control ni de monitoreo del uso de los recursos públicos” (Lujambio, 1995:205-206). Es más, el Artículo 93 constitucional reduce la capacidad de investigación del Congreso a los organismos descentralizados y a las empresas paraestatales excluyendo a los órganos de gobierno (Valadés, 2001:31).

Finalmente, nos referiremos al ámbito objeto de control que tradicionalmente comprende al sector público. En el Poder Legislativo se pueden constituir “comisiones de investigación sobre ciertos sectores privados (...) habida cuenta que allí residen con frecuencia los auténticos poderes” (Garrorena, 1998:34). Ésta, ya ha sido una demanda en México, el problema se presenta porque junto al Estado público tangible ha surgido el Estado privado intangible regido por una normatividad privada que no está sujeta a control político por los representantes de la nación, en consecuencia la capacidad para ejercer funciones de control ha disminuido, puesto que, se ha dado una transferencia de funciones públicas al sector privado (Valadés, 2001:27). La próxima reforma del Estado en México debe contemplar que los órganos de representación política realicen funciones de control hacia entes públicos y privados, que las comisiones de investigación del Congreso en una o ambas Cámaras convoquen a particulares para que rindan cuentas de sus actos, ante todo ello el objetivo es claro: racionalizar el poder para que se de una relación simétrica y equilibrada entre los agentes del poder político y el poder económico (Valadés, 2001:27-28).

A manera de conclusión

Los orígenes de la institución parlamentaria en México se encuentran en las luchas en la guerra de Independencia y posteriormente, por la composición político-económica del México independiente, que como es sabido, no modificó la composición social, ni particularmente, la vida de las masas campesinas sujetas a una explotación extrema. Se considera históricamente, que el parlamento nació en México en 1822, época de turbulencias políticas que buscaban forjar un nuevo Estado, un país propio e independiente, pero no exento de cruentas luchas intestinas por el poder. La institución parlamentaria se desplazó entre los sistemas unicamerales (Constitución de 1857) y los sistemas bicamerales (Constitución de 1824, de 1836, de 1843 y de 1917). De esos años a la fecha, las luchas por la equidad, la justicia y la democracia ha cobrado millones de vidas. La época de la revolución y sus consecuencias en los ámbitos políticos, económicos y sociales han dejado un legado político que no se ha capitalizado en pleno beneficio de las mayorías: la institución parlamentaria a través de sus principales actores políticos, el actual sistema de partidos, aun con los calificativos de plural y democrático, ha buscado afanosamente, llegar al ejercicio desmesurado del poder a favor del interés privado sin considerar que son emanados del pueblo y a él deben su existencia.

El Congreso como institución representativa de la nación ha sido escenario y actor político de conflictos y fuertes tensiones políticas, pero también ha sido el espacio de cambios democráticos ocurridos en el país, al menos en las dos últimas décadas. Los procesos de liberalización política que, según algunos autores se han dado (Cansino 2000), precedieron a los procesos de democratización (Becerra y otros, 2000). Las consecuencias de ambos procesos se han manifestado en el ámbito electoral. Las siete reformas electorales (desde 1977 con el reconocimiento de los partidos políticos como entidades de interés público a la de 2007 con cambios en la equidad de la competencia electoral) de los últimos treinta años, al menos, han perfilado cambios en los procesos electorales.

Después de las elecciones federales de 1997 y 2000, el Congreso -en ambas Cámaras- se constituyó en un espacio plural de posturas partidistas, puesto que el partido dominante –Partido Revolucionario Institucional- había perdido la hegemonía parlamentaria por la pérdida de las mayorías calificadas y absolutas en ambas Cámaras durante esos periodos electorales, lo que obligó a formar coaliciones para la conducción y aprobación de los trabajos legislativos. El escenario y los actores políticos habían cambiado a pesar de mantenerse tres partidos mayoritarios nacionales: Partido Acción Nacional, Partido de la Revolución Democrática y Partido Revolucionario Institucional.

Resultado de la dinámica parlamentaria, de las exigencias ciudadanas, del pluralismo político y de la nueva reglamentación electoral, es de esperarse en la concepción liberal radical que la relación representado-representante mejore, que el Congreso realice acciones políticas tendientes a satisfacer las demandas ciudadanas de buen manejo de los asuntos públicos, de democracia, de transparencia, y confianza, etcétera, sin embargo, la realidad es otra. Los legisladores en México no gozan de credibilidad ni opiniones favorables por parte de la ciudadanía, sentir público que al parecer va en aumento conforme avanzan los espacios de participación ciudadana y se pluraliza la actividad legislativa (Este País, 1999).

Estas apreciaciones de la opinión pública son plenamente corroboradas por los propios integrantes de los partidos, al menos los de la de oposición, quienes consideran que la mayoría de los diputados son ante todo políticos, líderes de sus partidos pero menos legisladores, no existe tradición y son pocos los medios para el trabajo legislativo; el ejemplo lo tenemos en las comisiones parlamentarias que ya hemos expuesto, en ellas, los legisladores no asisten al trabajo de las comisiones porque no hay debate, aunado a que tienen otras funciones por cumplir, que no redundan en la elaboración de proyectos de ley y mucho menos en leyes. La integración de las comisiones es producto de las fuerzas políticas al interior de la Cámara y de las presiones del Ejecutivo, quien a través de su grupo parlamentario, exige en esa Legislatura en turno la presidencia de las comisiones más importantes como las de Régimen Interno y Concertación Política.

Al parecer, no basta la ampliación de espacios democráticos, ni las exigencias de transparencia y equidad en los procesos electorales, o la pluralidad en la conformación de la Cámara, sino en sumar a éstas, otras acciones de co-responsabilidad política entre los actores, como el fomento de una cultura política de debate parlamentario para evitar parálisis legislativa entre los gobiernos divididos. A ello, se debe sumar el fortalecimiento de las instituciones políticas como el Instituto Federal Electoral, los partidos políticos y ambas Cámaras. La construcción de nuevas instituciones, el rediseño de otras o la desaparición de algunas. En este sentido, es necesario señalar que las instituciones como co-responsables del comportamiento social deben ser sujetas de análisis y estudio. Al respecto, quizá se deba rescatar el concepto de neo-institucionalismo, aquel que ha planteado dos problemas esenciales: cómo se diseñan las instituciones indispensables para la democracia y cuánta credibilidad desarrollan (Hernández Rodríguez, 2001:695-696).

En México a pesar de las reformas electorales, de la apertura hacia ciertos espacios democráticos y de los triunfos conseguidos por la oposición en diferentes niveles de representación y de gobierno, la ciudadanía sigue incrédula respecto a los procesos electorales, a sus representantes populares y hacia la institución legislativa.

Han sido bien analizadas las causas de la fortaleza y del excesivo poder del presidente de la republica, que durante décadas se impusieron en México. Los factores detonantes han sido: ser el jefe del partido predominante, someter a los legisladores a la voluntad presidencial en aras de su carrera política; la integración de la Suprema Corte de Justicia por miembros incondicionales al presidente, la institucionalización del ejército cuyo jefe máximo es el presidente, las amplias facultades para designar a su sucesor y a los gobernadores de los estados, la injerencia y amplias facultades en materia económica, los controles y facultades sobre la opinión pública (Carpizo, 1994); todo propiciado por un entramado de relaciones de poder que facilitaron la preeminencia de la figura presidencial debilitando al poder Legislativo.

Pero aún reconociendo que sea el Ejecutivo el conducente en las prácticas, no sólo ejecutivas de la administración pública, sino en las tareas y decisiones parlamentarias por la representación de la Cámara; en el acto de gobernar no se trata de debilitar el Ejecutivo para fortalecer al Legislativo. La verdadera transición a la democracia no se conseguirá desarticulando al Ejecutivo sino en una doble vertiente: volviendo al fortaleciendo del poder constituyente que revolucione al Legislativo con nuevos instrumentos y en la reconstitución del federalismo plurinacional, es decir, guiar la descentralización hacia los pueblos, los estados y hacia el Congreso. Una agenda completa sobre la reforma del Estado debe considerar como punto central el fortalecimiento del Poder Legislativo con el objetivo de alcanzar una relación de equilibrio, de pesos y contrapesos entre el presidente y el Congreso, en suma, el parlamento, debe ser un espacio democrático de pluralismo político al servicio del pueblo.

ANEXO 1

Estructura y organización del parlamento

El Congreso de la Unión en México, funciona con base en una serie de normas jurídicas contenidas en la Constitución y en otros ordenamientos legales como son su Ley Orgánica y Reglamento Interior.²⁴ Son entendibles los cambios que ha sufrido la institución parlamentaria a través de los diferentes momentos históricos que han permitido la modificación de su estructura orgánica. En este caso, y acorde al interés de este trabajo respecto a los representantes populares, detallaremos la estructura, la organización y la dinámica interna de las instancias que integran actualmente la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.²⁵ Veamos a continuación parte de sus órganos de dirección y de su funcionamiento interno, señalando los Artículos en los que se amparan.

a. Mesa de Decanos

Se constituye por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, y se íntegra por los diputados electos presentes que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador federal. Su función esencial en la renovación de la Cámara es tomar la protesta en la Sesión constitutiva a los diputados electos e iniciar los trabajos para la constitución de la Mesa Directiva (Artículo 15 Ley Orgánica).

b. Mesa Directiva

Órgano colegiado que se integra por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, que se eligen y pueden ser removidos por el voto de las dos terceras partes -mayoría calificada-. Duran un año en el cargo y pueden ser reelectos. El presidente de la Mesa Directiva es el presidente de la Cámara; su nombramiento debe ser comunicado, según sea el caso a la Cámara de Senadores o a la de Diputados, a la Presidencia de la República y a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Entre sus múltiples funciones destacan: garantizar el fuero constitucional de los legisladores y velar por la inviolabilidad del Recinto Legislativo, así como conducir las relaciones institucionales con los otros Poderes de la Unión y la representación protocolaria de la Cámara. De manera general, a la Mesa Directiva le corresponde conducir las sesiones de la Cámara, asegurar el desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del Pleno, y garantizar que prevalezca lo dispuesto en la Constitución y la Ley en todos los trabajos legislativos. (Artículos 17 al 25 Ley Orgánica).

c. Grupos Parlamentarios

Son la forma de organización que adoptan los parlamentarios de la misma afiliación partidista (Artículo 70 constitucional). Los Grupos se integran por no menos de cinco legisladores. Cada Grupo designa un coordinador quien es el portavoz. Los diputados o senadores toman asiento en las curules correspondientes a su grupo. Cuando un legislador renuncia a su Grupo Parlamentario se le considera independiente. Cada coordinador del Grupo Parlamentario tiene voz y voto en la Junta de Coordinación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. (Artículos 27-31 Ley Orgánica).

d. Junta de Coordinación Política

Se integra por los coordinadores de los Grupos Parlamentarios. El presidente de la Junta será el que pertenezca al Grupo Parlamentario que cuente partidariamente con la mayoría absoluta en la Cámara. Si no es el caso, cada año se turnarán la presidencia los jefes parlamentarios. La Junta como órgano colegiado representa la pluralidad política de la Cámara por lo que le corresponde impulsar entendimientos y convergencias políticas para alcanzar acuerdos que constitucional y legalmente adopte el Pleno. La Junta, entre otras funciones, debe presentar al Pleno, proyectos de puntos de acuerdo, propuestas de la integración de Comisiones, anteproyecto de presupuesto y poner a consideración de la Conferencia de los Trabajos Legislativos, el programa de cada periodo de sesiones y puntos del orden del día. La Junta se auxilia del Secretario General de la Cámara quien concurrirá a sus sesiones -con voz pero sin voto- llevando el registro de los acuerdos adoptados. (Artículos 31-36 Ley Orgánica).

e. Periodo de Sesiones

El Poder Legislativo realiza sus actividades parlamentarias en dos periodos. La primera sesión ordinaria se inicia el primero de septiembre de cada año y finaliza el 15 de diciembre del mismo. La segunda comienza el 15 de marzo y concluye el 30 de abril (Artículo 66 constitucional). Si los trabajos parlamentarios requieren mayor tiempo para su conclusión, la Comisión Permanente convocará a un periodo de sesiones extraordinarias, donde únicamente se podrá desahogar el asunto contemplado en la convocatoria. Las sesiones pueden ser ordinarias, públicas, extraordinarias, permanentes o secretas (acusaciones en contra de alguno de los miembros de los tres Poderes o documentos declarados “reservados”); no pudiendo suspender por más de tres días una de las Cámaras sus sesiones sin consentimiento de la otra (Reglamento Interior).

f. Orden del Día

Toda sesión de trabajo parlamentario debe ser bajo una orden del día la cual contendrá los siguientes puntos: 1) acta de la sesión anterior para su aprobación; 2) comunicaciones de la otra Cámara, del Ejecutivo, de la Suprema Corte de Justicia, de los gobernadores o las legislaturas; 3) iniciativas del Ejecutivo, de las legislaturas o de los miembros de la Cámara; 4) dictámenes de proyectos de ley o decretos; 5) memoriales de los particulares; y 6) minutas de ley (Artículo 30 Reglamento Interior).

g. Votación

La votación es un punto importante para que los parlamentarios tomen decisiones, ya sea para votar iniciativas de ley, reformas legales, elección de personas o acuerdos parlamentarios. Acorde con lo establecido en cada normatividad la votación requerida puede ser: mayoría simple, mayoría absoluta o mayoría calificada; el tipo de votación puede ser: nominal, económica o por cédula.²⁶ El quórum es el número mínimo de miembros presentes necesarios para iniciar los trabajos legislativos, la Cámara de Senadores necesita de las dos terceras partes y la de Diputados de más de la mitad de sus miembros (Artículo 63 constitucional).

h. Comisión Permanente

Durante los periodos de descanso de las Sesiones ordinarias, el Congreso de la Unión lleva a cabo los trabajos parlamentarios por medio de la Comisión Permanente. El Poder Legislativo se representa por un cuerpo de colegiados integrado por 19 diputados y 18 senadores, tiene entre sus facultades: dar consentimiento para el uso de la Guardia Nacional; recibir si fuera necesario, la protesta del Presidente de la República; conceder licencia hasta por 30 días al Presidente y nombrar al interino, recibir las iniciativas de Ley y turnarlas a las Comisiones correspondientes, etcétera (Artículo 78 constitucional). En otras circunstancias, las Cámaras de Diputados y Senadores también trabajan en forma conjunta como una sola Asamblea; de manera solemne en la apertura de sesiones del primer periodo a la que asiste el presidente de la república, en las sesiones del informe presidencial y en la toma de protesta del Ejecutivo Federal; o para tomar decisiones concernientes a la falta absoluta, ausencia temporal o renuncia del Ejecutivo Federal (Artículos 69 y 84-87 constitucionales).

i. Comisiones

Son órganos que se constituyen en el Pleno. Su función esencial radica en que a través de informes, dictámenes, opciones o resoluciones contribuyen al desahogo de los trabajos parlamentarios para que el Congreso cumpla sus atribuciones constitucionales y legales (Artículo 39 Reglamento Interior). Existen cuatro tipos de Comisiones: de dictamen legislativo, de vigilancia, de investigación y jurisdiccionales; las dos primeras son ordinarias, las segundas tienen carácter transitorio (Artículo 50 Ley Orgánica).

j. Diario de los Debates

Son la fuente de información histórica del Poder Legislativo, en ellos se registran las iniciativas, los dictámenes y los debates de toda la actividad parlamentaria del Congreso de la Unión.

Funciones del parlamento

Las funciones del Poder Legislativo se depositan en un órgano llamado Congreso o Parlamento. Estas funciones se pueden realizar mediante el Congreso de la Unión como tal a través de la Cámara de Diputados, de Senadores o de la Comisión Permanente. Se ha discrepado si las funciones que realiza el Congreso se deben llamar legislativas o parlamentarías, en relación a la preponderancia de las primeras en siglos anteriores, pero que limitaban al Congreso a legislar mientras que las segundas comprenden otras acciones que realiza el parlamento contemporáneo, y que sustantivamente amplía sus funciones.

Desde sus orígenes, el parlamento tuvo asignada una función representativa a la que posteriormente fue agregada la presupuestaria, con el propósito de conseguir recursos pecuniarios al rey; sin embargo, esa función fue ampliada sobre todo a finales del siglo XVIII, cuando las cámaras buscaron limitar y controlar el ejercicio del poder real que había llegado al absolutismo. Así comenzó el parlamento a desarrollar otras funciones, entre ellas la legislativa y la fiscalizadora (Berlín, 1993:128).

Cuando el derecho divino de los reyes fue paulatinamente sustituido por el derecho positivo a instancias del parlamento, aparece el Estado de Derecho y la exigencia de mayores facultades para este cuerpo representativo. No existe un criterio único para definir o clasificar las funciones parlamentarias contemporáneas.²⁷ Dado el carácter representativo del parlamento que constituye el órgano de la soberanía popular, se entiende que las funciones que realiza no sólo sean en respuesta a las demandas del electorado, sino con relación a las exigencias para la conducción de los asuntos públicos acordes con el tipo de régimen en cuestión y también en relación con el grado de equilibrio entre los poderes de la Unión. No está de más recordar de manera amplia las funciones de los tres Poderes: el Poder Legislativo realiza esencialmente la tarea de elaborar el orden jurídico; el Poder Ejecutivo se encarga de la administración del Estado; y al Poder Judicial compete la administración de la justicia.

A continuación, señalaremos a manera de ejemplo algunas funciones que realiza el parlamento en México, primero de manera general para después ubicarlas en cada una de las Cámaras, seguiremos la investigación realizada por Sainez Araiza (2001) sobre “Las funciones y organización del Congreso” en México, señalando los preceptos de la Constitución Política.

Funciones del Congreso de la Unión

a. Función Legislativa

Esta consiste en la formulación o producción de normas jurídicas apegadas a la Constitución con el fin de aplicarlas a quienes van dirigidas. El proceso legislativo destinado a la formulación de leyes y decretos puede ser: ordinario, de reforma constitucional o especial.

b. Función Financiera o Presupuestaria

El Congreso impone las contribuciones para cubrir el presupuesto del Ejército, la Marina y las Fuerzas Aéreas; crea Casas de Moneda, sostiene servicios públicos de educación, establece contribuciones respecto al comercio exterior y legisla en materia de deuda pública del Distrito Federal (Artículo 73 constitucional, diferentes fracciones).

c. Función Administrativa

Autoriza a ciudadanos mexicanos prestar servicios oficiales, aceptar condecoraciones o admitir títulos o funciones del extranjero, aprueba los convenios entre los estados sobre sus límites y admite nuevos estados a la Unión o crea otros dentro de los ya existentes, recibe la protesta del presidente de la república y cubre su falta acorde a lo establecido, crea un organismo de protección de los derechos humanos (Artículos 37, 46, 73, 78, 84, 85 y 102 constitucionales, diferentes fracciones).

d. Función de Control

Aprueba la suspensión de garantías y da autorización al presidente de la república para legislar, autoriza los recursos económicos con los que puede contar el Ejecutivo, aprueba anualmente los montos del endeudamiento federal, califica la causa grave de renuncia del Ejecutivo, concede licencia o acepta la renuncia del presidente de la república (Artículos 29, 73 y 86 constitucionales, diferentes fracciones).

e. Función de Dirección Política

Genera leyes destinadas a distribuir la función social educativa en toda la república, participa en la instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo haciendo las observaciones necesarias, emite leyes para prestar el servicio concesionado; fija los precios máximos de productos de consumo popular y expide leyes sobre la planeación nacional del desarrollo económico y social (Artículos 3, 26, 28, 73 constitucionales, diferentes fracciones).

f. Función Jurisdiccional

Arregla los límites de los estados sin carácter contencioso, impide restricciones comerciales entre los estados, define delitos y faltas contra la Federación determinando los castigos, concede amnistía por delitos cuyo conocimiento sea de jurisdicción federal (Artículo 73 constitucional, diferentes fracciones).

g. Función Representativa

Esta función es primordial, ya que, constituye la constante sobre la que encuentran su base las otras funciones. Aparece como una necesidad política y social ante la imposibilidad de que las multitudes se reúnan para elaborar leyes que afecten a toda la población o tomar decisiones para conducir los asuntos públicos, lo que Rousseau llamó: resolver los problemas de muchos por unos cuantos. Las actividades de la función representativa se han ido ampliando y afinando con los objetivos del parlamento moderno y acorde con las condiciones sociopolíticas de cada nación. En México, de acuerdo con la Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión. (Artículos 39 y 41). La representación popular recae en los integrantes de la Cámara de Diputados ya que constitucionalmente son representantes de la nación (Artículo 51). Los partidos políticos como sujetos políticos integrantes del Congreso cumplen la función de “promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y de organizaciones de ciudadanos y hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público” (Artículo 41).

Funciones de la Cámara de Diputados

De manera general, mencionaremos algunas de las funciones que realiza esta Cámara, señalando los Artículos de la Constitución General de la República en que se amparan. Entre las facultades legislativas tenemos: examinar, aprobar y discutir anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, revisar la Cuenta Pública del año anterior, determinar la retribución de los empleos públicos de la Federación y dictar resoluciones económicas de su régimen interior (Artículos 74, 75 y 77 diferentes fracciones).

Las funciones administrativas consisten en aprobar por las dos terceras partes de sus miembros presentes, al consejero presidente y a los ocho consejeros electorales del Instituto Federal Electoral propuestos por los grupos parlamentarios, además cada Cámara en la clausura de los periodos de sesiones ordinarias nombrará a los integrantes de la Comisión Permanente, 19 diputados y 18 senadores (Artículos 41, 78, diferentes fracciones).

Las funciones de control se refieren a coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de fiscalización de la Federación, a solicitar la información requerida de las Secretarías de Estado o entrevistar a funcionarios públicos; así como crear comisiones para investigar a organismos públicos descentralizados. También implica declarar la procedencia de la acusación por responsabilidad penal de los servidores públicos o del presidente de la República para turnarla al Senado quien dictará sentencia; finalmente fungirá como órgano de acusación en los juicios políticos de los servidores públicos (Artículos 74, 77, 93, 111, diferentes fracciones).

La función de orientación política es la de expedir el bando solemne para dar a conocer la declaración del Tribunal Electoral respecto a la elección del presidente de la república (Artículo 74, fracción I). Finalmente la función jurisdiccional implica que la Cámara funja como órgano de acusación de los servidores públicos en los juicios políticos y como jurado de sentencia para el caso de juicio político por faltas u omisiones que cometan los servidores públicos; también le compete acusar al presidente de la república de traición a la patria y delitos de orden común. (Artículos 74, 76, 110 y 111, diferentes fracciones).

Funciones de la Cámara de Senadores

Muchas de las funciones que realiza la Cámara de Senadores están en coordinación con la Cámara de Diputados, puesto que varias funciones pueden realizar una atribución. Veamos algunas funciones que son de su competencia exclusiva; dentro de las funciones financieras le compete dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior (Artículo 77).

Las funciones administrativas que cumple son: aprobar la designación que haga el Ejecutivo Federal del director del Banco de México, ratificar los nombramientos que realice el Ejecutivo del procurador general de la república, ministros, diplomáticos, funcionarios de hacienda, cónsules y jefes superiores del Ejército; designar entre la propuesta de una terna dictada por el Ejecutivo a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, así como a los gobernadores provisionales de un estado en el caso de la desaparición de poderes; aprobar la propuesta de la Suprema Corte de Justicia y los nombramientos de los magistrados electorales del Tribunal Electoral. (Artículos 28, 76 y 99, diferentes fracciones).

Las funciones de control que realiza el Senado sobre el Poder Ejecutivo son: analizar la política exterior, aprobar los tratados y convenciones internacionales, permitir la salida de tropas nacionales, el paso de tropas extranjeras por el territorio (Artículo 76, diferentes fracciones).

Las funciones de dirección política tienen que ver con el análisis y aprobación de la política exterior desarrollada por el Ejecutivo, puntos con relación a la no-intervención, la autodeterminación, la solución pacífica de controversias, la igualdad jurídica de los estados, la cooperación internacional para el desarrollo, la lucha por la paz y la seguridad internacional (Artículos 74 y 89, diferentes fracciones).

La función jurisdiccional que le compete al Senado radica, en caso dado, acusar al presidente de la República por traición a la patria y delitos de orden común, el Senado resuelve con base en la legislación penal e impone la sanción; también le compete resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un estado, y por último, igual que la Cámara de Diputados, el Senado puede analizar y discutir alguna iniciativa de ley o decreto que lleva más de 30 días en la Comisión dictaminadora de alguna de las Cámaras y ésta no rinda su dictamen (Artículos 72, 76,111, diferentes fracciones).

El procedimiento legislativo

Por ser de sumo interés para las relaciones de poder dentro del recinto legislativo, así como entre los Poderes de la Unión, consideramos pertinente abordar en un apartado las características del procedimiento legislativo. Éste tiene como propósito dar cause a las funciones legislativas antes descritas y podemos entenderlo como “un fenómeno político generado por las demandas socialmente determinables y resuelto por leyes o decretos es el procedimiento que se observa para crear, reformar, derogar, abrogar y poner en vigor leyes o decretos” (Flores, 2001:196). Con el procedimiento legislativo se busca esencialmente racionalizar el mecanismo de la toma de decisiones de los parlamentarios regulando el debate, la controversia, las decisiones y la solución de los asuntos de interés público sobre una base normativa.²⁸

En México las bases jurídicas del procedimiento legislativo están contenidas en los Artículos 70 a 75 y 135 constitucionales en sus diferentes fracciones, así como en la Ley Orgánica y en el Reglamento Interior del Congreso. Existen diferentes tipos de procedimiento legislativo acorde al régimen, ya que, sobre éste recaen la división o separación de poderes, el tipo de control político entre el Ejecutivo y el Legislativo y las relaciones entre el Congreso y las legislaturas de los Estados. En el procedimiento legislativo junto a la legalidad requerida, un punto central es la legitimidad de la votación emitida por lo que también se considera si la mayoría es simple, absoluta o calificada. En México el Congreso de la Unión contempla tres tipos de procedimiento legislativo: ordinario, de reforma constitucional y especial. Éste último comprende: aprobación del presupuesto de egresos, revisión de la cuenta pública, declaración de procedencia, juicio político, ratificación de nombramientos o ascensos, ratificación de tratados, autorizaciones o permisos, desaparición de poderes, amnistía, comparecencias, destitución del Jefe del Gobierno del Distrito Federal e informe presidencial (Flores, 2001:199).

Procedimiento Legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario se utiliza para aprobar leyes o decretos que son facultad exclusiva del Congreso, comprende varias etapas que deben cubrir tanto el Legislativo como el Ejecutivo que están contenidas en los Artículos 70-72 constitucionales. Flores Velasco en “El procedimiento legislativo” (2001) las identifica y resume de la siguiente manera:

a. Iniciativa

Es el proyecto de ley o decreto que puede ser nuevo en su totalidad o ya existente, pero que por causas sustentadas necesita ser adicionado corregido o suprimido en algunas de sus normas. Las iniciativas de ley o iniciativas de decreto sólo pueden ser presentadas por los sujetos facultados para ello: el presidente de la república, los diputados, los senadores o las legislaturas de los Estados (Artículo 71 constitucional). La Iniciativa se hace llegar al órgano competente del Poder Legislativo.

b. Turno

Es la determinación que asume el presidente de la Mesa Directiva de alguna de las Cámaras para turnarlo a la comisión o comisiones competentes.

c. Dictamen

Este lo emite la comisión a la que fue turnado el proyecto de ley o decreto de la respectiva Cámara o de la Comisión Permanente, y es la resolución respecto de la iniciativa debiendo contener: proemio, antecedentes, considerandos, puntos resolutivos y mayoría de firmas.

d. Discusión

Es la deliberación del pleno de la Cámara correspondiente o de la Comisión Permanente respecto de la iniciativa o proyecto de ley para determinar si debe ser aprobada o no.

e. Aprobación

Es el acto por el cual alguna de las dos Cámaras acepta el proyecto de ley o decreto.

f. Minuta

Es el documento que contiene el proyecto de ley o decreto que ya ha sido aprobado por la Cámara de origen y que es enviado a la Cámara revisora.

g. Sanción

Esta acción le corresponde al Poder Ejecutivo y consiste en la aceptación del proyecto de ley o decreto aprobado por el Congreso.

h. Veto

Es la facultad que tiene el Ejecutivo Federal para realizar observaciones y oponerse a una ley o decreto aprobados por el Legislativo.

i. Promulgación

Es el reconocimiento solemne que hace el Ejecutivo Federal de la ley o decreto con el fin de que sea obedecido.

j. Publicación

Después de que la ley ha sido aprobada y sancionada se publica en el Diario Oficial de la Federación con el objeto de hacerla pública.

k. Vigencia

Es el momento en que una ley o decreto inicia su vigencia y adquiere el carácter de obligatoria.

Lo anteriormente descrito comprende el procedimiento legislativo "normal o regular". No obstante, desde los intereses políticos partidistas, de la clase gobernante, del poder económico o desde algún agente en particular las condiciones parlamentarias pueden variar. El particular interés para conducir los asuntos públicos con ciertos objetivos, la composición y las relaciones de poder entre los distintos partidos políticos que actúan dentro de una misma Cámara, las relaciones entre las diferentes Cámaras y las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo permiten que en el procedimiento legislativo ordinario se presenten variadas circunstancias obligando a que la toma de decisiones parlamentarias tome otro cauce. El ejemplo más simple lo tenemos cuando la Cámara de origen aprueba, la Cámara revisora aprueba y el Ejecutivo publica; pero, en otras circunstancias cuando la Cámara revisora desecha en parte o reforma, la Cámara de origen discute las objeciones y rechaza la supresión, reforma o adición y la Cámara revisora insiste en ello y rechaza el proyecto, éste no puede presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones. Otra circunstancia se da cuando rechaza el Ejecutivo: la Cámara de origen y la Cámara revisora aprueban; el Ejecutivo rechaza todo o en parte, vuelven a la Cámara de origen y luego a la Cámara revisora o en ambas si la insistencia sobre el proyecto es la mayoría calificada; el Ejecutivo estará obligado a ordenar su publicación. Sobre la aprobación de las Cámaras y observaciones del Ejecutivo, pueden consultarse los ocho diagramas sobre el procedimiento legislativo que elabora García Maynez (1967).

Procedimiento Legislativo de reformas a la Constitución

Las reformas que se hagan a la Constitución Política requieren de otro tipo de procedimiento, por su trascendencia política veamos los pasos a seguir en el siguiente esquema:

PROCESO LEGISLATIVO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Iniciativa de Ley o decreto

Cámara de origen

Comisión o Comisiones

Pleno aprueba por 2/3 partes de los diputados presentes

Cámara revisora

Comisión o Comisiones

Pleno aprueba por 2/3 partes de los senadores presentes

Se envía a las legislaturas de los estados

Legislaturas de los estados

Pleno aprueba por mayoría de los diputados presentes

Congreso o Comisión Permanente

Hace recuento y declaración

Publicado en el Diario Oficial de la Federación

Tomado de García Maynez, 1967

Sobre este tipo de procedimiento legislativo haremos algunos señalamientos. Una iniciativa de ley o decreto sólo puede partir del presidente de la república, de los diputados y senadores o de las legislaturas de los estados. Para que la Constitución pueda ser adicionada o reformada se requiere del voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada Cámara, es decir de la mayoría calificada, y en el caso de los votos de las legislaturas locales basta con que la mayoría apruebe. De acuerdo al momento del procedimiento de reforma constitucional, puede ser el Congreso como tal o la Comisión Permanente quien compute el total de votos de las legislaturas estatales, asimismo al Congreso o a la Comisión le compete hacer la declaración de reformas o adiciones a la Constitución (Artículo 135 constitucional).

NOTAS

¹ El movimiento de Independencia de 1810 de México respecto al dominio de España de varios siglos fue ideado décadas atrás, desde 1765 se registran datos de la intención de un levantamiento contra el yugo español que dominaba todos los ámbitos. Al inicio del siglo XIX, según cifras relativas, los habitantes de la Nueva España eran alrededor de 6 millones de los cuales el 1% eran españoles peninsulares, 40% de indios y el resto entre mestizos y criollos. Indios, mestizos y criollos estaban acaudillados por los curas de las aldeas, mientras que por otro lado estaban los españoles, obispos y generales quienes dueños del poder llevaban a cabo la política colonial. Las condiciones de vida eran las de una economía feudal con todas sus implicaciones. Dado que no gozaban de las canonjías de los nacidos en España, los criollos vieron la oportunidad de obtener poder, por lo que el apoyo de este grupo fue determinante en la consumación de la independencia. Montero Zendejas, Daniel. Derecho Político Mexicano, Trillas, México, 1991, pp. 99-100.

² Después de la consumación de la independencia, numerosos gobiernos interinos se instauraron, fue un periodo de confusión, desorden y relajamiento en la conducción de los destinos del país. Era la lucha por el poder. El ejemplo más claro lo tenemos en la figura de Antonio López de Santa Anna quien fungió más de diez veces como presidente del país asumiendo diversas ideologías: antes de la Guerra de Independencia se proclamaba realista oficioso y amigo de la Corona española, en 1821 iturbidista, en 1822 de la república, en 1823 federalista, en 1828 amigo de los yorquinos y guerrerista, en 1832 pedrecista, en 1833 liberal y constitucionalista, en 1835 enemigo de la Constitución, en 1843 centralista, en 1844 dictatorial, en 1846 constitucionalista, en 1853 dictatorial y absolutista; posteriormente fue imperialista y más tarde se volvió juarista, siendo rechazado por Juárez. Altamirano, Ignacio M., Historia y política de México, Empresas Editoriales, México, 1958; citado por Montero Zendejas, Daniel. Derecho Político Mexicano, op.cit. p.129.

³ A raíz de la iniciativa de Napoleón para darle a España una Constitución, el emperador crea las Cortes de Bayona, nombrando -más no eligiendo- a seis representantes de las colonias nacidos americanos, cuatro de los cuales fueron de la Nueva España. García García, Raymundo. Derecho Político Electoral, BUAP, México, 1997, p.321.

⁴ En ese año aparece en las capitales, cabezas de partido del virreinato, una convocatoria para nombrar -no elegir- entre una terna a individuos con “...notoria probidad, talento e instrucción, exentos de toda nota que pueda menoscabar su opinión publica...” al diputado que representará a la Nueva España, señalando la fecha de la “elección”. Juan Pablo García Álvarez, “México y la Corte de Cádiz” en Los derechos del pueblo mexicano, Cámara de Diputados, México, 1967, citado por García García, Raymundo. Derecho Político Electoral, op. cit., p. 322.

⁵ Este ejercicio parlamentario muy limitado y carente del componente democrático se originó y llevó a cabo en España, sin embargo, su importancia radica en la actuación de diputados originarios -casi todos- y representantes de la Nueva España en esas Cortes españolas. Cabe destacar que la Constitución de Cádiz señalaba en algunos de sus Artículos los aspectos en materia electoral: la representación es igual para ambos hemisferios, por cada 70 000 ciudadanos habrá un diputado, su elección se hará en tres grados de: juntas de parroquias, de partido y de provincia, cada elector debía tener ciertos requisitos, por ejemplo el parroquial debía ser ciudadano, tener 25 años, residencia y vecindad en la parroquia. García García, Raymundo, Derecho Político Electoral, op., cit, pp. 322-324. Entre otros puntos que defendieron los representantes americanos están: “...la igualdad entre todos los súbditos españoles, la libertad total en la agricultura, la industria y el comercio exterior, la supresión de los estancos; el disfrute indiscriminado de los puestos de la administración, tanto política, eclesiástica, como militar...” Montero Zendejas, Daniel. Derecho Político Mexicano, op., cit. p. 120.

⁶ Fue en 1913 cuando José Ma. Morelos y Pavón convocó al Congreso de Anáhuac, éste se constituyó como “representante de la primera y auténtica realidad institucional y que enmarcó la representación política del pueblo mexicano en tareas no sólo legislativas, sino en las decisiones mismas del gobierno en las zonas insurgentes (...) como Supremo Congreso, el de Anáhuac determinó que ‘la Soberanía dimana del pueblo y se deposita en sus representantes’, además de que fue el sustento del histórico Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana del 22 de octubre de 1814”. Cámara de Diputados, II. Congreso de la Unión, Historia,”Breve historia de la Cámara de Diputados en México”, (www.camaradediputados.gob.mx). Morelos luchó por darle las bases jurídicas al nuevo proyecto de nación separándola de España: “Soy siervo de la Nación, porque ésta asume la más grande, legítima e inviolable de las soberanías; quiero que tenga un gobierno dimanado del pueblo y sostenido por el pueblo, que rompa todos los lazos que la sujetan, y que acepte y considere a España como hermana y nunca como dominadora de América”. Citado por Montero Zendejas, Daniel. Derecho Político Mexicano, op., cit., p. I 17.

⁷ Después de la consumación de la Independencia bajo el mando de Agustín de Iturbide y acorde al Plan de Iguala se formó una Junta Provisional Gubernativa que convocó a elecciones para formar el primer Congreso Constituyente, se puede considerar que el 24 de febrero de 1822 nació propiamente el Poder Legislativo en México. Cámara de Diputados, II. Congreso de la Unión, Historia, “Breve historia de la Cámara de Diputados”, (www.camaradediputados gob. mx).

⁸ En el Congreso Constituyente se manifestaron diferentes ideas, tanto centralistas como federalistas, con relación a la nueva nación. En octubre de 1822 Iturbide disuelve la Asamblea Constituyente, para restaurarse cinco meses más tarde tras la derrota de Iturbide, sin embargo, nuevas asonadas militares vendrán, mientras tanto el Congreso promulga la Constitución de 1824 con reformas legislativas como la extinción de títulos nobiliarios, los fundamentos para el reglamento de la Suprema Corte de Justicia y para los Juzgados de Distrito. Véase, Cámara de Diputados, II. Congreso de la Unión, Historia, “Breve historia de la Cámara de Diputados”, (www.camaradediputados.gob.mx).

⁹ La primera Legislatura se integra tanto por diputados como por senadores y se sustenta en el hecho de que el país es una “República Federal, representativa, popular y compuesta por Estados libres, soberanos e independientes, tanto en su gobierno interior como administrativamente”. Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, “Legislaturas del Siglo XIX hasta el porfiriato” (www.camaradediputadosgob mx).

¹⁰ Justo Sierra opina que “...no hubo propiamente conservadores y liberales; todos eran liberales como todos eran católicos; lo que hubo fue federalistas y centralistas, y la Constitución centralista llamada las Bases Orgánicas fue en suma una Constitución liberal sin Federación...” Justo Sierra. Juárez; su obra y su tiempo, Porrúa, México, 1971, citado por Montero Zendejas, Daniel, Derecho Político Mexicano, op., cit. p. 202. Montero cuestiona que la diferencia entre liberales y conservadores sea sólo la forma de gobierno, él pregunta “...¿qué postura tenían ante la Iglesia, tanto liberales como conservadores?, ¿qué pensaban acerca de la libertad de prensa y de opinión?, ¿cuál era su posición respecto de los privilegios militares, eclesiásticos o civiles?, ¿cuál era su pensamiento sobre el pasado y el progreso?...”

¹¹Ambos tenían ideas contrapuestas: los centralistas buscaban centralizar el poder político particularmente una forma de gobierno fuerte, central y poderosa, se identificaban con ideas conservadoras de religión, orden y progreso; los federalistas querían distribuir el poder entre estados independientes y autónomos llamados entidades federativas, pero bajo la norma fundamental de la Federación y bajo los preceptos constitucionales, sus ideas se identificaban con las del pensamiento liberal. Reyes Heroles nos dice que el origen del federalismo mexicano es complicado tanto por sus influencias doctrinales como por su adaptación. En el primer punto, de Europa nos llega en forma triangulada, primero fueron las ideas de Montesquieu, después las de América con El Federalista, (Hamilton, Madison y Jay) quienes influenciados por el europeo Tocqueville dan la forma final al proyecto político; en el segundo punto, éste se adapta a través de la polarización política en torno al federalismo y centralismo, el federalismo en México se determinó por la influencia de El Federalista exclusivamente en el ámbito federal del país, por la influencia europea anterior a El Federalista y por Simonde de Sismondi posteriormente y por la influencia europea en temas jurídicos, políticos y económicos. Reyes Heroles, Jesús. El Liberalismo Mexicano, Tomo III, La integración de las ideas, FCE, México, 1982, pp. 338-339.

¹² Los orígenes del liberalismo mexicano tienen discrepancias, sin embargo, se identifican tres grandes fuentes: la Constitución de los Estados Unidos, la influencia francesa a través de las ideas de la Ilustración, y a pesar de la independencia de España, su influencia en el pensamiento liberal mexicano. Montero Zendejas, Daniel, Derecho Político Mexicano, op., cit., p. 201.

¹³ Las Leyes de Reforma perseguían laicizar el Estado separándolo de la Iglesia, fortalecer la hacienda pública mediante la venta de los bienes de la Iglesia, subordinar a los opositores del Estado: el clero, la milicia y ciertas corporaciones civiles suprimiéndoles sus fueros; y arrebatándole a la Iglesia las actividades de la educación y del registro civil, puesto que era el principal elemento ideológico que la Iglesia utilizaba para el dominio de las masas populares. Las Leyes de Reforma se publicaron en dos decretos emitidos por el gobierno juarista: 12 y 28 de julio de 1859; asimismo el día 7 de julio de ese mismo año sale a la luz pública el Programa de Gobierno de Juárez. Montero Zendejas, Daniel. Derecho Político Mexicano, op., cit., pp. 208-210.

¹⁴ Aunado al grave problema de desigualdad social y falta de derechos políticos México vivía la intolerancia religiosa. La Constitución de Apatzingán de 1814 establecía que la religión católica era la única que debía profesarse en el Estado, en la consumación de la Independencia. Lo mismo ocurre con el Plan de Iguala promulgado por Iturbide en el que de manera más precisa se estipula que no se tolerará ninguna otra religión que no sea la católica y además preserva todas las propiedades y fueros de que gozaba la Iglesia. A pesar de los debates propiciados por Ponciano Arriaga -un liberal que era presidente de la Comisión de Constitución- en el seno del Congreso, la Constitución de 1857 queda sin el principio de la libertad religiosa. Sin embargo, ese Artículo 15 ganado por los conservadores, no impidió que se adicionara un nuevo Artículo que otorgaba a los poderes de la federación la facultad de intervenir en asuntos religiosos, concretamente sujetarlo a las leyes, esa adición -Articulo 123 de esa Constitución- constituye el antecedente del Artículo 130 de la actual Constitución. A pesar de las duras críticas del Vaticano a las reformas a la Constitución de México; con las Leyes de Reforma se alcanzó la secularización del Estado. Montero Zendejas, Daniel, Derecho Político Mexicano, op., cit., pp. 227-228.

¹⁵ De gran importancia para la consolidación de las ideas liberales revolucionarias fueron tanto el periódico de combate llamado Regeneración como el Partido Liberal. Respecto a los ideales del pueblo mexicano, basta decir que en México durante el porfiriato reinaba la miseria y los intereses mezquinos tanto en lo social como en lo económico; de lo político podemos decir que la legislación existente beneficiaba casi exclusivamente a los terratenientes, al clero, al capital extranjero y al gobierno, ése era el yugo que debía romper la práctica de las ideas liberales. Montero Zendejas, Daniel, Derecho Político Mexicano, op., cit., pp. 306-307.

¹⁶ A pesar de que la Constitución de 1824 significó un avance para los partidarios del federalismo, en opinión de otros significó un retroceso en relación con la Constitución de Apatzingán de diez años atrás, era una Constitución híbrida y hostil para las ideas liberales puesto que ésta estipulaba: “La religión de la nación es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana... (Artículo3°); “Jamás se podrán reformar los Artículos de esta Constitución y del acta constitutiva que establecen la libertad y la independencia de la nación mexicana, su religión, su forma de gobierno, libertad de imprenta, y la división de los poderes supremos de la federación y de los estados...” (Artículo 171). La anterior Constitución por su parte estipulaba: “... ésta tiene derecho incontestable a establecer el gobierno que más le convenga alterarlo modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera...”. Montero Zendejas, Daniel, Derecho Político Mexicano, op., cit., pp. 131-133.

¹⁷ De manera cronológica se aportan algunos datos que dan cuenta de la evolución de Estado mexicano: En 1823 aparece una Ley para nombrar a los diputados constituyentes uno por cada 50 personas elegidas de manera indirecta a través de juntas municipales; en 1824 aparece la primera Constitución Federal en México. En 1836 la Constitución mexicana es centralista basada en siete leyes y cuatro poderes, el Poder Supremo Conservador lo forman cinco hombres ricos y prestigiados. En 1841, con el antecedente del Plan de Tacuba se convoca a elecciones para un nuevo Congreso Constituyente. En 1846 se declara vigente la Constitución federalista de 1824. Nuevamente se convoca a un nuevo Congreso Constituyente en 1855 que hace reformas a la Constitución e introduce el sistema unicameral en el Congreso que para 1874 regresa al sistema bicameral, finalmente en 1916 aparece el Congreso Constituyente que crea otra nueva Constitución, la de 1917 que actualmente nos rige. Datos obtenidos de García García, Raymundo. Derecho Político Electoral, UAP, México, 1997, capítulo referente a “Evolución del derecho electoral mexicano; 1812-1996”.

¹⁸ El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos se sustenta en el siguiente marco jurídico: 1.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2. Ley Orgánica para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 3. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Véase: Cámara de Diputados; II. Congreso de la Unión, Marco Jurídico, “Marco Jurídico del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos”, (www.camaradediputados.gob.mx).

¹⁹ Por vez primera en México se instala el sistema bicameral en el Congreso en 1824 quedando estipulado en la Constitución de ese año y siguiendo la estructura del modelo estadounidense. En las constituciones centralistas de 1836 y de 1843 se determinó seguir con ese sistema aunque los estados no tenían representación puesto que no existían como tales, cosa que no sucedió con la Constitución de 1857 que estipuló para el Congreso una estructura unicameral, las razones al parecer eran de continuar con la tradición liberal, puesto que los senadores tenían un matiz aristocrático y conservador. Juárez pugnó por el restablecimiento de sistema bicameral. Fue en 1874 cuando se restableció siguiendo nuevamente al modelo norteamericano. Berlín Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, FCE, México, 1993, pp. 278-279.

²⁰ El federalismo implica “...la superposición en el mismo territorio y con la misma población, de dos o más competencias de Derecho, con sus propias constituciones y autoridades (o con ordenamientos jurídicos locales y autónomos y una ley común, en el caso del derecho constitudinario) y, que una de dichas competencias, la del gobierno federal (puede ser una ley común) pueda existir con otros ordenamientos diferentes entres sí...”. Romerovargas Yturbide, Ignacio. La cámara de Senadores de la República Mexicana, Senado de la República, 1967, p. 231.

²¹ La composición de la Cámara de Senadores ha variado constantemente: hacia 1986, seguía conformado por dos senadores por cada Estado y dos por el Distrito Federal. Con la Reforma Electoral de ese año se modificó el Artículo 56 de la Constitución que estipulaba que el Senado se renovaría por mitad cada tres años, cubriendo cada senador un periodo de seis; en 1993, en respuesta a las demandas de apertura a la pluralidad partidaria, la integración del Senado se modifica constitucionalmente integrándose ahora por cuatro senadores por entidad federativa, tres asignados por mayoría relativa y uno a la primera minoría; con la Reforma Electoral de 1996 el Senado mantiene los 128 senadores, pero introduciéndose la representación proporcional de tal forma, que 32 senadores se eligen en un sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. Véase, Becerra Ricardo y otros. La mecánica del cambio político en México, Cal y Arena, México, 2000, pp. 181, 291 y 437.

²² El marco jurídico de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión actualmente es el siguiente: 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2. Ley Orgánica para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 3. Reglamento para el Gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 4. Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones, Integración del Orden del Día, los Debates y las Votaciones de la Cámara de Diputados; 5. Acuerdo Parlamentario Relativo a la Organización y Reuniones de las Comisiones y Comités de la Cámara de Diputados; 6. Acuerdo Parlamentario para la Creación de la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados; 7. Acuerdo Parlamentario Relativo a la Comisión de Jurisdicción y a la Sección Instructora de la Cámara de Diputados; 8. Acuerdo para garantizar la Difusión de la Información de la Cámara de Diputados. Véase, Cámara de Diputados; II. Congreso de la Unión, Marco Jurídico “Marco Jurídico del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos”, (www.camaradediputados.gob.mx).

²³ Desde 1824 con la primera Constitución Federal de la República Mexicana, el territorio se dividía en distritos en número variable como lo fue hasta 1977, en cada uno de ellos se elegía a un diputado por la mayoría simple de votos. En 1963 la Cámara de Diputados se forma por 300 diputados; 200 por mayoría simple y 100 con la figura de diputados de partido que consistía en que a los partidos minoritarios con una votación nacional mínima del 2.5% se les asignaba cinco diputados de partido y por cada 0.5% uno extra sin rebasar el tope de 20 escaños por ambos sistemas. En 1977 se introduce el principio de proporcionalidad, convirtiéndose el sistema de elección en mixto: 300 diputados electos por mayoría simple en distritos uninominales y 100 por medio de listas regionales en función de los votos nacionales obtenidos por partido, pero se entraba en el reparto siempre y cuando el partido en cuestión no rebasara los sesenta escaños obtenidos por la vía uninominal, asimismo, en el principio de representación proporcional se podían aplicar cualquiera de las dos fórmulas: “...representatividad o porcentaje mínimo...” o “...primera proporcionalidad...”. En la Reforma Electoral de 1986 cambió la integración de la Cámara; se mantuvo el sistema mixto pero ahora serían 500 diputados: 300 por mayoría relativa y 200 por representación proporcional, estos últimos electos en cinco circunscripciones fijas y teniendo derecho a participar los que obtuvieran el porcentaje nacional de 1.5%, pero además el reparto de curules se tendría que igualar de entre el 50 al 70% de votos obtenidos en el ámbito nacional por equis partido con el porcentaje de escaños dentro de la Cámara, y lo más importante, el partido con porcentaje mayoritario de escaños nunca podría tener menos del 50% más uno. En caso dado se le asignarían los diputados necesarios para alcanzar el porcentaje requerido, es decir, la mayoría relativa en la Cámara debía convertirse en la mayoría absoluta. Para la reforma de 1989, la anterior cláusula de gobernabilidad se mantuvo, pero se modificó: al partido que se aplicara debía de tener mínimo de 35% de votación. En la Reforma de 1993 se mantuvo la conformación de 500 diputados y se puso fin a dicha cláusula, pues se determinó que el partido beneficiado por ella debía tener el 60% o más de los votos en el ámbito nacional. Para la Reforma de 1996 la Cámara de Diputados se conformaría igualmente por los 500 diputados y el sistema mixto, sólo que ahora ningún partido puede tener 8% más de escaños que su propia votación con la excepción de que los consiga por la vía uninominal. Con la reforma de 2007 Becerra, Ricardo y otros, La Mecánica del cambio político en México, op., cit., pp. 115-116,180-181, 245, 292 y 427.

²⁴ La información sobre la estructura y la organización de la Cámara de Diputados forma parte de diferentes Artículos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOC) aprobada en el Pleno de la Cámara de Diputados el 31 de agosto de 1999; así como del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

²⁵ Existen ciertas diferencias en estructura y organización de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, aunque ambas se sujetan a la Ley Orgánica del Congreso de los estados Unidos Mexicanos, la siguiente información se aboca hacia la Cámara Baja por ser de interés para nuestro estudio, para un análisis comparativo de la estructura orgánica de ambas Cámaras, véase: Sainez Araiza, Alfredo. “Las Funciones y organización del Congreso”, en Martínez, Ifigenia. El nuevo poder del Congreso en México, PRD - Miguel Ángel Porrúa Editor, México, 2001.

²⁶ La mayoría simple es la que decide una votación sobre la base del mayor número de votos. La mayoría absoluta es la que decide una votación sobre la base de la mitad más uno de los votos. La mayoría calificada es la que decide una votación sobre la base de un número o porcentaje determinado, exigido para su validez. Véase: “Las Votaciones” en González Rodríguez, Miguel Ángel. Derecho Legislativo Mexicano, XLVIII Legislatura del Congreso de la Unión, 1973, p. 244. La votación nominal requiere que el votante diga públicamente su nombre y la negativa o afirmativa sobre su voto; la votación económica requiere que las personas que aprueban se pongan de pie, las que están en contra permanecen sentadas; la votación por cédula requiere que la persona llene una papeleta que depositará en una urna, que posteriormente será contabilizada.

²⁷ En este trabajo seguiremos la clasificación de funciones que realiza el Congreso de la Unión que acorde al trabajo de Sainez Araiza, Alfredo. “Las Funciones y organización del Congreso”, éstas son: función legislativa, financiera, administrativa, de control, de dirección política y jurisdiccional. Berlín, por su parte identifica once funciones: representativa, deliberativa, financiera, legislativa, de control, política, de inspección, jurisdiccional, de indagación, de comunicación y educativas entre otras. Berlín Valenzuela, Francisco "Las funciones parlamentarias” en Derecho Parlamentario, op. cit., cap. V

²⁸ El marco jurídico del procedimiento legislativo, se asienta en: a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos: 27, 28, 41, 61, 70, 71, 72, 74, 76, 78, 88, 89, 93, 96, 99, 100 y 111, en diferentes fracciones; b) Ley Orgánica del Congreso General; c) Reglamento del Gobierno Interior del Congreso; d) el Código Civil; y e) las Tesis de Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.

²⁹ Shaw, Malcom, “Committees in Legislatures”, en Lees, John D., y Shaw, Malcom (eds), Cammitte Legislatures, Oxford, Martin Robertson, 1979; citado por Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio político en México, UNAM, 1995, p.l85. Lujambio se basa en los estudios de política comparada sobre el sistema de comisiones que realiza Shaw en ocho países, en el que señala una serie de variables que tienen relevancia política a la hora de la formación de las comisiones parlamentarias siendo la más importante el sistema de partidos para el carácter “decisional” o “no decisional” del sistema de comisiones, estos argumentos sirven a Lujambio para afirmar que en México existe debilidad en el sistema de comisiones en la Cámara de Diputados. Ibid. , p. 184

³⁰ Con relación al sistema de comisiones hay en la literatura política mexicana poco escrito. Existen en la actualidad comisiones que vienen desde el siglo XIX o principios del XX como la de hacienda, Gobernación, Comunicación y Obras Públicas, Educación Pública, etcétera; otras más de las décadas 30s, 40s y 50s, como la Comisión de Estadística, Correos y Telégrafos, Migración, Asistencia Social Infantil; o las más recientes como Turismo, Derechos humanos, Cultura, Ecología y Medio Ambiente, Energéticos, Atención y Apoyo a Discapacitados, etcétera. En cuanto al número de comisiones éste ha variado, ejemplos: en la XXXV Legislatura eran 32 las comisiones, pero en la XLVI Legislatura su número era de 78 y en una de las más recientes, la LVI Legislatura (1994-1997) fue de 48; finalmente en cuanto al número de integrantes en extremo varía, en la LV Legislatura, mientras que la Comisión de Programación y Presupuesto tenía 77 miembros, la de Reconstrucción del Palacio Legislativo, por cierto en manos de la oposición, tenía apenas 9. Las recientes modificaciones a la Ley Orgánica (Artículo 47) estipula que se integrarán las comisiones por no más de 30 diputados, cifra que al parecer se ha estabilizado. Véase, Lujambio, Alonso. Federalismo y Congreso en el cambio político de México, UNAM, 1995, cap. IV, pp. 159-214.

³¹Ackerman, Susan Rose. “La profesiónalización del Poder Legislativo mexicano. Algunas experiencias del Congreso de Estados Unidos” citado por Lujambio, Alonso. Federalismo y Congreso en el cambio político en México, op., cit., p. 207. Por otra parte, Campillo afirma: “En la Legislatura 1991-1994 se hizo un intento de formar un grupo de asesores permanentes para el PRI. Dicha propuesta fue rechazada por el líder del partido mayoritario, Fernando Ortiz Arana. El argumento fue que al formar un grupo permanente, adquiriría gran fuerza, al grado de volverse muy poderoso...”. Campillo, Maura y Elda Vecchi. “La asesoría Parlamentaria en México”, mimeo, ITAM, 1994, citado por Lujambio, Ibid.

³² Conviene aclarar que a veces existe confusión entre el parlamento como institución y el parlamentarismo como régimen de gobierno. Fue en el periodo entre guerras cuando se debatió sobre la crisis del parlamentarismo identificándolo con la crisis de la democracia representativa, tema que fue tratado por autores como Weber, Kelsen y Schmitt en Alemania; Duguit y Carré de Marlberg en Francia; Lowell y Laski en Inglaterra; Michels, Pareto y Mosca en Italia; Ortega y Gasset en España. Santamaría, Julián. “El papel del parlamento durante la consolidación de la democracia y después...” en Revista Mexicana de Sociología, número 2, abril-junio, 1998, p. 11. Marván Laborde, Ignacio, realiza una compilación sobre los gobiernos divididos en México en el siglo XIX e inicios del XX, en Episodios republicanos. Experiencias de gobierno dividido en México a partir de 1867, citado por Carrillo, Ulises y Alonso Lujambio. “La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobación presupuestal en la LVII Legislatura del congreso mexicano, 1997-2000”, en Revista Mexicana de Sociología, número 2, abril-junio, 1998.

³³ Lujambio entiende por gobierno dividido aquél en el que el partido del presidente o del gobernador no cuenta con el control mayoritario, es decir 50% más uno, en por lo menos una de las dos Cámaras del Congreso, y en el caso de los estados en la asamblea legislativa local. Según él mismo explica, este concepto se diferencia del enfoque estadounidense que considera que un gobierno dividido es aquél en el que la mayoría de la Cámara pertenece a un partido y el presidente o gobernador a otro, o en su defecto cuando ningún partido cuenta con la mayoría del congreso se habla de “gobiernos no unificados”. Lujambio, Alonso. “Estudio Introductorio” en Lujambio Alonso (Editor). Poder Legislativo. Gobiernos Divididos en la Federación Mexicana, Congreso Nacional de Ciencia Política, UAM, IFE, México, 1996, p. 9. El mismo autor, reconoce que los gobiernos divididos general debilidad en el Poder Legislativo, así, en el periodo que el PRI gobernó señala ciertas variables: en primer lugar la variable partido político, donde el PRI maneja los ámbitos legislativo y ejecutivo; en segundo, el liderazgo del PRI no reside en la bancada parlamentaria ni en la dirigencia nacional del partido, sino en el presidente de la República; en tercer lugar, la no-reelección de los legisladores que les impide profesionalizar su carrera, así como la continuidad del liderazgo partidista por parte del presidente significan un extraordinario efecto inhibidor en la iniciativa del Poder Legislativo; en cuarto, las condiciones de no-competencia de las elecciones y las perspectivas de continuidad del PRI en el gobierno crean condiciones para el sometimiento y disciplina partidista; por último, la debilidad del Congreso se acentúa al mantener el PRI las mayorías en ambas Cámaras y no necesitar del apoyo de ninguna otra fuerza partidista para gobernar, en consecuencia se monopolizan los mecanismos de decisión legislativa. Lujambio, Alonso. Federalismo y Congreso… op. cit. pp.167-169.

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