Septiembre 2016

Políticas sociales focalizadas para el combate a la pobreza:
un estudio comparativo entre México y Brasil

Luis Enrique Fregoso Becerra
Juan Carlos Ramírez Ibarra
(Esta versión: agosto, 2016)

Resumen

En este trabajo se hace un estudio comparativo en cuanto a política social entre México y Brasil. La implementación de políticas sociales que se comportan bajo un sistema democrático transparente y donde los recursos federales son destinados de manera eficiente, tiene efectos positivos en la economía real. La pobreza y la desigualdad como características en ambos países, representan un reto para los gobiernos. Por tanto, esta investigación intenta recopilar la evolución de los programas sociales bajo el esquema de focalización y así mostrar algunos impactos en cuanto al combate a la pobreza. Los resultados indican que Brasil tiene mayor protagonismo en ejecución de políticas sociales.

Palabras clave: Política Social, Pobreza, Focalización.
Clasificación JEL: O15, O57.

Introducción

Uno de los desafíos que enfrenta cualquier país es el combate a la pobreza, sobre todo si son economías emergentes. Es bien sabido que de los problemas que más obstaculizan la dinámica económica de un país es la pobreza y la desigualdad en los ingresos; esto debido a que no permite incentivar los componentes económicos que dan lugar al crecimiento económico, sino que retrasa el dinamismo en la región, por lo cual los efectos son mediocres como es el caso de México en los últimos años. El caso de México, en el ámbito de pobreza, es preocupante, en cierta medida refleja la poca atención y la falta de estrategias que se le ha dado para resolver el problema o al menos disminuirla. Es así que, la política social tiene como propósito transferir recursos monetarios o en especie a zonas de alto grado de marginación y de vulnerabilidad, a personas que viven en situaciones de decadencia. La guerra contra la pobreza ha sido analizada ampliamente, sin embargo, los resultados para algunos países no han sido tan favorables como se esperarían. Bajo este contexto, en México se ha abandonado un poco la intención de crear un Estado de bienestar que garantice las condiciones necesarias de la población y, que los programas sociales sean más eficientes en cuanto a costos (Tetreault, 2012). La política social y los programas sociales en México se han orientado bajo criterios de focalización, es decir, se destinan los recursos a sectores específicos que cumplen con ciertas características en particular. Uno de los rasgos importantes bajo este esquema, es que la focalización ha representado una tendencia a la implementación de políticas sociales que prioriza en la entrega de beneficios individuales en lugar de colectivos; por tanto, bajo este enfoque existe una corresponsabilidad en el que los beneficiarios son parte activa de su propio desarrollo.

Algunos programas sociales implementados para erradicar la pobreza, han sido instrumentos de focalización como es el caso de Progresa y Oportunidades, que desde su puesta en marcha a finales de los noventa han llevado a cabo un esquema de atención a las “zonas más vulnerables” del país. Actualmente, el Gobierno Federal ha implementado una nueva estrategia bajo el esquema de focalización. Este instrumento al igual que los demás tiene el mismo objetivo, sin embargo, tiene como meta establecer mayor cobertura dentro del territorio mexicano y lograr resultados más significativos en combate a la pobreza. Es así que, en el 2013 se crea el programa “la Cruzada Nacional Contra el Hambre” (CNCH, a partir de ahora) que busca solucionar un problema como es el Hambre. El CNCH fue diseñado e inspirado a partir del programa “Fome Zero” (Hambre Cero) implementado en Brasil por el Presidente Lula da Silva en el 2003, cuyo objetivo es combatir el hambre y la pobreza mediante programas asistenciales.

La implementación de políticas sociales bajo un régimen eficiente y mediante un esquema de rendición de cuentas transparente, puede ayudar a disminuir la pobreza y con ello dar un paso adelante hacia el desarrollo económico; lo anterior implica que se genere mayor crecimiento económico. Esto parte de la premisa de causalidad entre crecimiento y desarrollo económico. En este trabajo partimos de la idea de que desarrollo económico implica crecimiento económico, más no en sentido opuesto. El desarrollo es importante para la formación de progreso económico y para la transformación de procesos productivos. Evaluar y discutir las políticas sociales es de suma relevancia, debido a que implícitamente se apuesta por el desarrollo; por sus efectos y por su contribución a las variables macroeconómicas. Por lo tanto, este trabajo tiene como finalidad comparar las políticas sociales entre México y Brasil, la evolución de la pobreza y el impacto en el crecimiento económico. Económicamente, ambos países se caracterizan por ser de los más importantes en la región latinoamericana, si bien, la dinámica económica entre México y Brasil son muy diferentes. Entonces, no es de sorprender que los resultados implementados en materia de política para cada país en combate a la pobreza y los efectos en otras variables económicas, gocen de resultados totalmente diferentes. Lo anterior, representa una restricción comparativamente hablando, por la estructura económica correspondiente a cada país. Sin embargo, aquí se trata de presentar algunos resultados de las dinámicas que han seguido las políticas sociales al combate de la pobreza, siendo conscientes de la complejidad que tienen los efectos entre los países.

Finalmente, el documento está estructurado de la siguiente manera: En la primera parte se exponen los antecedentes. En la segunda parte, se desarrolla una descripción de lo que se entiende por política social, pobreza y crecimiento económico. En la tercera parte, se hace una recopilación de la política social en México y Brasil. En la cuarta sección, se expone el método de focalización. En la quinta, algunos resultados. Finalmente, en la sexta se expone las conclusiones y algunas recomendaciones.

Antecedentes

Los antecedentes de la política social en México, se remontan desde los gobiernos pos revolucionarios, destacando el periodo cardenista, que intentó construir un Estado de bienestar; con ello se buscaba crear un ambiente de seguridad social en la población, garantizando la educación y la salud. Es claro que la política social en primera instancia, se basó en los derechos sociales que marcaba la Constitución de 1917 (De Buen y Morgado, 1997). Sin embargo, la política social fue evolucionando a través de los años; la creación de instituciones que permitieran atender las necesidades de la población bajo el esquema benefactor, que tuvo como consecuencia un avance en atender los derechos sociales. Instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), fueron creadas para garantizar algunos derechos sociales en la población.

La evolución en el diseño de la política social tomó una nueva dirección a partir de los años ochenta. Si bien la desigualdad y la pobreza tendieron a disminuir en años anteriores, fue la crisis de la deuda, ocasionada por el desplome de los precios internacionales del petróleo, lo que provocó una nueva reconfiguración en la economía mexicana y en otras economías latinoamericanas, que sufrieron los estragos de la crisis. Prácticamente, México sufrió restricciones macroeconómicas importantes (Villaseñor y Cedillo, 2013). Técnicamente, a la década de los ochenta se le llamo la etapa de “desarrollo estabilizador”, porque precisamente el Gobierno Mexicano hizo esfuerzos por estabilizar la economía y por mantener el equilibrio macroeconómico. Los paquetes de política económica implementados para configurar y reordenar la economía mexicana, tuvieron algunos objetivos prioritarios; por ejemplo, la atención a la reducción de la inflación, la protección del empleo y la conducción del aparato productivo, entre otros. Para ello, uno de los mecanismos utilizados para contrastar los objetivos, fue la política fiscal, que al mismo tiempo buscaba atenuar el insostenible déficit público. La reducción del gasto público, sobre todo al gasto social, que hasta entonces fungía como parte de las estrategias para el desarrollo económico del país, fue considerable. De tal manera que los objetivos del gobierno, cambiaron por la situación económica que atravesaban en ese momento y, la política social pasó a estar desapercibida en la década de los ochenta.

Las consecuencias de la crisis provocó un aumento en la pobreza; un aumento en la desigualdad en los ingresos y una tasa del desempleo muy elevada (Villaseñor y Cedillo, 2013). El importante aumento de la población fue otro factor que condujo a que se acentuará la pobreza, la marginación y la exclusión de la población mexicana; esto mediante las condiciones económicas que vivía el país, como: desempleo, inflación, la caída de los salarios reales, empleo poco especializado y mal remunerado, etc.

A finales de los años ochenta y frente al debilitamiento del modelo estabilizador basado en la sustitución de importaciones, se establece una nueva corriente económica que descansa sobre la base de la liberalización de la economía; donde el libre mercado por sí solo, asigna los recursos escasos de manera eficiente. Para ello, nuevamente el papel de la política social toma una reconfiguración; pero esta vez basado principalmente en un esquema de focalización para el combate a la pobreza. Las políticas sociales pasaron de ser universales a ser más específicas, atendiendo a sectores de la población con características particulares. El esquema de focalización fue puesto en marcha mediante programas de subsidios condicionados. Posteriormente se convertirían en programas de apoyo mediante la transferencia de recursos hacia sectores identificados en zonas de vulnerabilidad. Ante este contexto, las reformas y políticas implementadas a finales de los ochenta y durante la década de los noventa, fue que nacieron programas de índole social como el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), el cual después se transformo al Programa de Desarrollo Humano: Oportunidades, y recientemente se incorporó la Cruzada Nacional Contra el Hambre.

Para el caso de Brasil, la situación es más compleja. La crisis y el desplome del régimen militar, provocaron movimientos que demandaban un sistema universal en el sector salud; además que reclamaban ampliar los derechos sociales en los ciudadanos. Las políticas sociales brasileñas se consolidaron en los años setenta; esto debido al proceso de democratización y la construcción institucional iniciada en los años treinta. Siguiendo a Draibe y Arretche (1995) el bienestar social brasileño está vinculado con el sector de la población que está integrada al mercado laboral, por lo que tiende a expandir los beneficios corporativos verticalmente a las categorías sociales poseedoras de poder de presión, como las burocracias y los profesionales vinculados con los programas. Uno de los problemas graves entorno a la protección social, era marcada por una dualidad: por un lado, estaban las personas que recibían beneficios de las políticas de protección social por el solo hecho de tener empleo formal; y por otro lado, existía un modelo clientelista y asistencialista marcada por favores. Este problema ocasionó que la seguridad social y la protección social no fuera universal, lo que condujo a un descontento en gran parte de la población. Posteriormente, la crisis de la deuda que se agudizó en los países latinoamericanos, fue tormentosa y genero efectos no deseables. Particularmente, los indicadores sociales estuvieron por debajo de sus niveles alcanzados anteriormente, debido a la inestabilidad macroeconómica del país brasileño. Sin embargo, no todo se pintó de color gris para Latinoamérica; los años ochenta también fue una etapa de democratización: varios países lograron grandes avances en materia de democracia y fue en 1988 cuando se creó la Constitución de Brasil, donde la seguridad social es la herramienta más importante de política social, misma que se compone por un sistema de pensiones, salud y asistencia social. Si bien la democratización brasileña amplió los derechos sociales y el alcance de programas, no obstante la crisis se encargó de ocasionar desempleo y deteriorar la calidad de los servicios sociales que se ofrecen de manera pública, afectando a quiénes dependen de ellos (Draibe y Arretche, 1995).

Para los años noventa, la situación política en Brasil tuvo un cambio sustantivo, encaminada a la aplicación de políticas económicas de ideología neoliberal y, pasó de ser un estado benefactor y de modelo de sustitución de importaciones, a un pensamiento basado en reformas estructurales, de privatización, liberalización económica-financiera y de políticas de corte ortodoxo. Aunado a lo anterior, la descentralización en Brasil ha provocado un gran debate en cuestión de a quién le corresponde proveer de los servicios sociales. Asimismo, si bien algunos indicadores económicos tuvieron un auge en la década de los noventa y la economía brasileña creció más o menos a un ritmo constante, este crecimiento no se vio reflejado en factores como distribución, desempleo y pobreza, variables éstas que permanecieron estancadas (Ariel, 2009). Los altos niveles de pobreza y desigualdad han permeado a una de las economías más dinámicas de Latinoamérica. Es por ello que se han hecho algunos esfuerzos por hacer una política social que haga frente a la pobreza y garantice los derechos sociales de la población. Dentro de algunos programas, implementados en Asistencia Social, podemos encontrar el Proyecto de Apoyo a la Familia; en cuestión de transferencia de ingresos condicionados, encontramos programas como el Programa Bolsa-Alimentação y el Programa Nacional Bolsa-Escola. En el rubro de habilitación laboral, Brasil cuenta con el Plan Nacional de Calificación al Trabajador (PLANFOR), que tiene como objetivo mejorar las condiciones de acceso y permanencia al mercado laboral y proteger a la persona desempleada. Una estrategia muy ambiciosa en combate a la pobreza fue el programa de emergencia, implementado a principios del gobierno de Lula da Silva, el cual se le conoce como Fome Zero (Hambre cero), cuyo objetivo era superar la situación de miseria en la población brasileña (Tavares, 2011). La característica particular es que todos estos programas mencionados con anterioridad, siguen el esquema de focalización, al igual que en México.

Política social, pobreza y crecimiento económico

Las políticas sociales son de suma importancia para el desarrollo de un país, sobre todo si van encaminadas a resolver situaciones de pobreza y exclusión social. La política social puede ser entendida como un subconjunto de las políticas públicas o como aquéllas orientadas a la distribución de bienes públicos (Valdés Paz y Espina, 2011). La formulación de políticas sociales está basado en cierta filosofía política, por ejemplo, como propuesta de una sociedad mejor, en la cual se pretende alcanzar mejores condiciones de vida para aquella parte de la población más vulnerable por su situación socioeconómica, geográfica, etc.

La pobreza es un fenómeno que sin duda tiene efectos negativos para el crecimiento económico. Su conceptualización más general está ligada a situaciones de carencia o necesidades básicas insatisfechas; sin embargo, las mediciones se han centrado en las carencias materiales. La implicancia más frecuente es actuar sobre estas carencias, por medio de la transferencia de subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, equipamiento, pavimentación de las calles, entrega de insumos agrícolas, provisión de servicios en educación y salud, otorgamiento de créditos bajo condiciones especiales, etc.

Algunos autores tienen definiciones de lo que es ser pobre; por ejemplo, Atkinson (1998), atribuye a las personas pobres como aquéllas que encuentran dificultades para participar en las actividades cotidianas de la sociedad en la que viven, mismas que no logran desarrollar realmente las capacidades que tienen. La definición anterior concibe dos matices importantes de destacar: la privación y la desigualdad. La primera concepción está basada en la exclusión social, que abarca el conjunto de vulnerabilidades que se asocian a la marginación y a la pérdida de vínculos con la sociedad. Por ejemplo, Rawls (2001), enfatiza que las políticas públicas deben estar encaminadas a incorporar a los grupos más desfavorecidos e integrarlos a la sociedad, para que puedan participar en ella y gozar de las oportunidades que ésta ofrece. La segunda hace hincapié en la capacidad de los individuos, pues, pobre es aquél que no puede desarrollar sus habilidades en una situación social que priva las condiciones para que éste pueda conseguir los resultados que considere valiosos (Sen, 1999).

La implementación de políticas sociales eficientes tienden a mejorar las condiciones de vida de la sociedad; esto podría repercutir en el desarrollo económico y por ende en el crecimiento económico. Esta última, entendida como el aumento de la producción que registra un país en un determinado tiempo o bien, el incremento sostenido del producto per cápita a largo plazo. Es por ello que entender los efectos y las relaciones de la política social sobre la pobreza y el crecimiento económico, son vertientes que se deben de tratar para asegurar las condiciones de vida de la población. Siguiendo a Lusting et al (2002), la rapidez con la que el crecimiento tiende a reducir la pobreza, depende de la distribución inicial del ingreso y de su evolución en el tiempo; por tanto, en países con un Gini alrededor de 0.6, el crecimiento reduce a la mitad de la velocidad que en países con un Gini de 0.2. Finalmente, la correlación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza es compatible, según Rodrik (2000), sólo a las políticas con tendencia a acelerar el crecimiento económico que reducen la pobreza y, las políticas encaminadas a reducir la pobreza promueven el crecimiento.

Método de focalización

La crisis económica y social en los años 80 en América Latina, tuvo consecuencias sociales en la población. La pobreza aumentó en varios países de la región; además, los programas sociales como estrategia para el combate a la pobreza no fue de todo significativa, debido a los ajustes presupuestales que cada país hizo para estabilizar su economía. Como resultado de lo anterior, y ante las condiciones sociales de la población, surge el mecanismo de focalización, mismo que consiste en dirigir acciones coordinadas a una población específica, con características similares, con el fin de lograr la eficiencia en la gestión de los recursos (Hernández et al, 2008).

Bajo este contexto y siguiendo a Brodersohn (1999), los programas focalizados fueron concebidos más para aliviar de manera temporal la situación de pobreza extrema, que para combatir en realidad con las causas y determinantes de la pobreza; de ahí que tampoco hayan podido ser los detonantes en la reactivación económica, que permitiera tener efectos positivos en el crecimiento económico, el aumento del empleo y en la distribución del ingreso.

Así, la focalización como instrumento de política pública, intenta minimizar los efectos de la pobreza y darle mayor eficiencia al gasto público. Con ello, se pretende asignar de manera correcta los recursos públicos y participar en la construcción de un estado de bienestar, mediante programas sociales encaminados a beneficiar a los que más lo necesitan. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1992), la focalización intenta modernizar y racionalizar la política social estatal, contribuyendo a la modernización de la política social, en tanto:

• Logra un gasto social más eficiente y equitativo.
• Asegura lleguen de manera oportuna los bienes y servicios sociales a la población objetivo.
• Efecto positivo en la redistribución del gasto público social a nivel local.

Asimismo, la CEPAL (1992) plantea a la focalización como un instrumento que combina la democratización, participación y modernización de la política social. Por tanto, el mecanismo de focalización permite dar mayor eficacia y eficiencia a la política social, mediante la combinación positiva de la participación y democratización.

Sin embargo, existe actualmente un debate en la manera en que se aplica la política social, es decir, si la política social debe ser concebida como universal o como focalizada. La primera, tiene como encomienda asignar los recursos a determinados grupos sin distinción socioeconómica; en otras palabras, toda la población se puede beneficiar de los programas sociales sin importar su nivel de ingreso, la zona geográfica a la que pertenezcan, su estatus económico y social, etc. Por ejemplo, Korpi y Palme (1998), han contribuido a mostrar evidencia en que los Estados de Bienestar que manejan políticas sociales universales por encima de aquéllos que manejan políticas sociales focalizadas, tienden a producir mejores resultados en el combate a la pobreza. Algunos ejemplos de países que cuentan con el principio de universalidad en su política social, son los llamados países nórdicos, Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia. Se podría decir que estos países están “comprometidos con una pesada carga de servicios sociales” (Esping, 1990), es decir, que todos sus ciudadanos tienen derecho a los servicios sociales que ofrece el Estado.

La segunda, contempla la participación de beneficiarios focalizándose en los más pobres y vulnerables (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004). De los argumentos a favor sobre los programas focalizados, están los de Grosh y Baker (1995), quiénes defienden que tales programas aumentan la eficiencia y equidad en el gasto social y por tanto, aceleran la reducción de la pobreza. El debate entre la visión desarrollista a una neoliberal, ha marcado a la política social como principal articulador para el combate a la pobreza. Asimismo, quizás la estrategia de focalización se enfoca a incorporar o reincorporar a quienes se encuentran en una situación fuera del mercado, en condiciones de pobreza extrema, a los mercados de bienes y servicios (Villaseñor y Cedillo, 2013). Con lo anterior, se garantizaría que los que menos tienen sean agentes participes dentro de la economía y la población beneficiada se convertiría en consumidores de bienes y servicios mediante el subsidio y otorgamiento de recursos monetarios.

La política social en México y Brasil

El desarrollo de la política social en México y en Brasil está sustentado en algunos principios que se han convertido en la mejor carta de legitimación para los gobiernos (Villaseñor y Cedillo, 2013). En el periodo de 1988-1994, el Gobierno Federal puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad Social, que estaba dirigido a personas de pueblos indígenas, de áreas rurales y zonas marginales de las grandes ciudades. Este programa se caracterizó por la “participación social comunitaria”. Los resultados del programa, según el Coneval, en 1988, había 46.1 millones de personas en pobreza alimentaria y para 1994, la cifra ascendió a 47 millones de pobres. Sin duda, esto nos habla de la poca eficacia del programa para combatir la pobreza. Para la siguiente administración federal, el programa Solidaridad fue sustituido en 1997 por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que estaba enfocado exclusivamente en las familias y el individuo. La ayuda a los beneficiarios del programa consistía en apoyos monetarios directos a las madres de familia, bajo la condicionante de que los hijos acudieran a la escuela y toda la familia asistiera periódicamente a consultas médicas. Fue así que Progresa se trató de una estrategia de focalización, que reconoció las limitaciones de programas anteriores en los cuales operaban bajo la intermediación de comités para la entrega y administración de recursos.

Para el 2002, Progresa evolucionó en el Programa de Desarrollo Humano, Oportunidades, continuando con la estrategia empleada. Una de las modificaciones de este nuevo programa consistió en la inclusión de los pobres que habitaban en zonas urbanas; además se agregó “Jóvenes con oportunidades” que entregaba un incentivo a los beneficiarios que terminaban satisfactoriamente la educación media superior antes de los 22 años. Las características del programa Progresa continuaron para Oportunidades, que también tenía como objetivos una mayor cobertura para el acceso de las familias a oportunidades de desarrollo y aumentar las capacidades básicas de las familias en condiciones de pobreza.

Durante el sexenio 2006-2012, se mantuvo el programa Oportunidades, sólo con algunas modificaciones. Por ejemplo, se incluyó el programa Apoyo Alimentario que consta de la entrega de apoyo económico a las familias que no pertenecen a Oportunidades, porque sus comunidades no cuentan con las condiciones necesarias que son requisitos para ser beneficiaria como infraestructura educativa y centros de salud. Además, se lanzó Pisos Firmes cuyo propósito era sustituir los pisos de tierra con pisos de concreto, para disminuir la incidencia de enfermedades infecciosas en las vías respiratorias, intestinales, etc.

Finalmente, en el 2013, Oportunidades se complementaría con la Cruzada Nacional Contra el Hambre el cual es un programa inspirado en el éxito de Fome Cero (Hambre Cero) en Brasil. La CNCH está dirigida a 7 millones 400 mexicanos e iniciará operaciones en los 400 municipios del país con los niveles más altos en marginación y pobreza extrema.

De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo (PND), 2013-2018, se conforman cinco metas nacionales:

• México en Paz
• México Incluyente
• México con Educación de Calidad
• México Próspero
• México con Responsabilidad Global

En donde en la segunda meta, se pretende enfocar todos los esfuerzos del Gobierno en garantizar los derechos sociales y cerrar las brechas de desigualdad que aún predominan en el país. Así, la Cruzada Nacional Contra el Hambre tiene cinco objetivos importantes:

• Garantizar la alimentación y nutrición adecuada de la población en condiciones de pobreza multidimensional extrema.
• Eliminar la desnutrición infantil y mejorar las condicionales de alimentación de los niños.
• Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos.
• Promover la participación comunitaria para erradicar el hambre.
• Minimizar las pérdidas de post-cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización.

Aunado a estos objetivos, también se desarrollaron estrategias que permiten optimizar la eficiencia en la implementación de los programas. Todas las acciones de la Cruzada Nacional Contra el Hambre estarán sujetas a condiciones de transparencia y rendición de cuentas, que permitan evaluar las responsabilidades de los agentes involucrados (Sedesol, 2013).

Para el caso de Brasil, tiene su enfoque en el gobierno de Lula Da Silva, quien fue uno de los pioneros en la creación de políticas sociales dirigidas hacia su país, cuyo legado provocó que el mundo volteara a mirar a Brasil como uno de los países emergentes de mayor éxito en el combate a la pobreza. Cabe señalar que al principio de su mandato, sus objetivos primordiales estaban claramente definidos, como el erradicar la pobreza y el hambre, la desigualdad social, la inclusión de las partes marginadas de la sociedad brasileña. Dicho de forma: ampliar una cobertura de “bienestar social”. En ese sentido, la línea de acción de la administración de Lula Da Silva indicaba que en lugar de revertir esta estrategia, se iba a profundizar en aspectos cualitativos, como la unificación de los programas y su gestión, a partir de una estructura administrativa única.

Tras casi ocho meses después de iniciar su gubernatura, el 20 de septiembre de 2003, en la apertura de la Asamblea General de la ONU, el presidente Lula Da Silva, con apoyo de Kofi Annan y de otros presidentes, propuso la Campaña mundial contra el hambre. En ese mismo año, se creó el Plan Nacional “Fome Zero” o Hambre Cero, con el objetivo de ejecutar una política pública de inserción social, de modo que la gente beneficiada pudiera caminar de la exclusión hacia la inclusión social (Betto, 2004).

El programa Fome Zero, se transforma en un plan nacional multisectorial que se orienta a la reducción del hambre, la desnutrición y la pobreza en Brasil. La población objetivo del programa está constituida por todos los hogares brasileños rurales y urbanos que se encuentran bajo la línea de pobreza, definida por los ingresos monetarios. Específicamente, las acciones de Fome Zero deberían permitir mejorar la productividad y las condiciones de vida de las familias campesinas productoras de alimentos y al mismo tiempo, ampliar el acceso a los alimentos y mejorar los niveles nutricionales de la población. Igualmente, se busca utilizar el crecimiento de la demanda por alimentos, para estimular la expansión de los pequeños agricultores, sin distorsionar los procesos de formación de precios. El eje central de este programa es la conjugación adecuada entre las políticas estructurales destinadas a la distribución de la renta, crecimiento de la producción, generación de empleo y reforma agraria entre otros aspectos y, las intervenciones de emergencia muchas veces llamadas políticas compensatorias (Graziano Da Silva y Del Grossi, 2012).

Con relación a los programas específicos, destacan: Carta Alimentación, la Emergencia Alimentaria, la Educación para el Consumo Alimentario, el Programa de Alimentación del Trabajador, el Combate a la Desnutrición, Bolsa Escuela y Bolsa Familia. Actualmente el programa Bolsa Familia creado en el 2003, ha sido el más destacado debido a que cuenta con una mayor cobertura sobre la población en situación de pobreza. Además, es el programa con mayor transferencias de renta por parte del Gobierno Federal, iniciando con un monto de 1 900 millones de dólares en 2003, hasta 6 100 millones de dólares en 2008. Este programa tiene aunados una serie de programas, entre los que se encuentra: Beca Escuela, Bolsa Alimentación, Auxilio Gas y Tarjeta Alimentación. De acuerdo con Neri et al (2012), en el campo de las políticas, se produjo una importante continuidad entre las administraciones de Fernando Cardoso y Lula Da Silva, tanto en términos de políticas macroeconómicas y sociales. Por tanto, el Bolsa Familia ha contribuido a la erradicación de la pobreza. Tanto fue así, que las transferencias de renta de programas sociales fueron responsables del 28% de la caída de la desigualdad entre 1992-2006, constituyendo el Programa Bolsa Familia el 21% del total de estos programas.

Según datos de la Encuesta Nacional por Muestreo de Domicilios, de 1999, realizada por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), existían 9.3 millones de familias y 44 millones de personas muy pobres (con una renta por debajo de 1 dólar al día), considerándose así como el público potencialmente beneficiario del proyecto, por ser más vulnerables al hambre.

Por otra parte, Brasil consiguió atenuar los embates de las últimas crisis mundiales, relacionadas con los precios de los alimentos y el mercado financiero, mediante la ampliación de la producción familiar, apoyada en varias políticas públicas como el Programa Nacional de Alimentos y el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar, responsables del cerca 70 % de los alimentos consumidos en el país. A esas políticas se sumaron otras, con impacto directo en el acceso a los alimentos: la recomposición del salario mínimo y el inmediato, reajuste de los valores per cápita de las transferencias de renta, realizadas por el “Programa Bolsa Familia”. (Veiga Aranha, 2012).

En resumen, algunos estudios sobre el Programa Bolsa Familia parecen demostrar que su focalización ha tenido una tendencia bastante buena a pesar de la considerable ampliación de la cobertura, lo que explica el bajo costo del programa (0.5 por ciento del PIB), acompañado asimismo de una reducción significativa de la pobreza extrema (Barros et al. 2010).

Finalmente, para el 2011, la Presidente Dilma Rousseff implementó el Plan Brasil sin Miseria, con el objetivo de ser la principal política social brasileña, la cual pretendía erradicar la miseria, elevando los ingresos y las condiciones de bienestar de la población, específicamente de aquéllos cuyo ingreso fuera de R$70 per cápita. Este programa se basa en la transferencia de ingresos, acceso a servicios públicos en el ámbito educativo y de salud, además de la asistencia social, servicios sanitarios y energía eléctrica e inclusión productiva.

Algunos resultados del Programa Brasil Sin Miseria son destacados, por ejemplo, desde su creación en junio de 2011 hasta julio del 2013, 1.1 millones de familias extremadamente pobres se han registrado en el Registro Único y han sido incorporadas al Programa Bolsa Familia. Por tanto, este programa representa un desafío multidimensional para el combate a la pobreza, pretendiendo así aumentar las condiciones de bienestar. Además, los esfuerzos por darle seguimiento a los programas sociales, en las diferentes administraciones, han tenido efectos positivos; la complementariedad de la política social en Brasil habla de la coordinación y preocupación de todos los organismos públicos por minimizar la pobreza.

Resultados

En ésta sección se presenta un análisis de los alcances y limitaciones de la política social bajo el esquema de focalización, en México y Brasil. Se pretende dar a conocer la evolución de algunos indicadores en cuanto a pobreza, desigualdad de los ingresos y del crecimiento económico.

Para el caso de México, la pobreza y la desigualdad han sido temas de estudio por la comunidad académica en conjunto con diversos organismos de índole gubernamental y social. Sin embargo, medir la pobreza es un proceso complejo, esencialmente porque se trabaja con los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, publicada cada dos años por el INEGI. Con base en esta fuente, el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (CTMPM) hizo hincapié en tres líneas de pobreza, delimitándolas en base a la canasta normativa alimentaria definida por la CEPAL para México. Estas tres líneas fueron: pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza patrimonial. La primera consiste en la insuficiencia para obtener una canasta básica alimentaria; la segunda es la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta básica y efectuar los gastos necesarios de salud y educación; la tercera consiste en la insuficiencia del ingreso disponible para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público y educación (Sedesol, 2002).

Fuente: elaboración propia con datos del Coneval en base a la ENIGH.

La Gráfica 1, muestra la evolución de la pobreza nacional por la dimensión del ingreso bajo sus tres líneas; alimentaria, patrimonial y por capacidades. Se menciona que esta última se dejó de calcular a partir del 2014. La tendencia parece seguir el mismo comportamiento, es decir, a partir de 1996, que se hizo el programa Progresa, ha disminuido la pobreza hasta el 2006; sin embargo en el 2008, tras la crisis financiera la pobreza ha seguido una tendencia a la alza en sus tres dimensiones, esto nos habla de un aumento de personas en situación de pobreza que no pueden satisfacer al menos sus necesidades básicas.

Fuente: elaboración propia con datos del Coneval y del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE)

La Gráfica 2, muestra la evolución de la pobreza donde se observa claramente que México mantiene índices de pobreza muy por encima a Brasil. Comparativamente hablando se han hecho esfuerzos por disminuir la pobreza en ambos países a través de los programas sociales, sin embargo, Brasil parece mantener un éxito en cuanto a la aplicación de política social. Además, la tendencia indica que México mantiene al menos a la mitad de su población total en situaciones de pobreza, mientras que Brasil ha revertido esta situación. Los datos hablan de un comportamiento diferente, debido a los avances en política social para cada país.

Fuente: elaboración propia con datos de la CEPAL.


Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial.

La Gráfica 3, muestra el Coeficiente de Gini que es una medida de desigualdad en los ingresos, esta medida toma valores de 0 y 1; entre más se acerque a cero habrá mayor igualdad en los ingresos; contrariamente, entre más cercano a uno habrá mayor desigualdad en los ingresos. Prácticamente se muestra que México está más cercano a cero (perfecta igualdad en los ingresos) en comparación de Brasil. Este indicador refleja que: 1) Aunque haya disminuido la desigualdad en los ingresos provenientes del trabajo para México, aún vemos que el índice es alto si se compara con otros países de la región; 2) Es posible que la población activa de México tenga un ingreso más uniforme entre un trabajador y otro, en comparación a la población brasileña; y 3) Para Brasil, si bien existe una tendencia bajista de la desigualdad en los ingresos, se observa que aún es superior a la de México, por tanto los esfuerzos deben ser mayores para lograr una equidad en los ingresos, para que la brecha sea cada vez menor entre las clases altas y bajas. La Gráfica 4, muestra las tasas de crecimiento donde las oscilaciones son muy significativas en épocas de recesión en México, principalmente para 1994 y el 2008. Para Brasil se observa que en los últimos años ha tenido tasas negativas, debido a los desequilibrios y la inestabilidad política y económica.

Cuadro 1
Cobertura Progresa-Oportunidades de 1997 a 2015
Año	Municipios	Localidades	Familias Beneficiarias
1997	456	10,789	300,705
1998	1,485	34,414	1,595,606
1999	1,986	48,719	2,306,325
2000	2,166	53,232	2,476,430
2001	2,310	67,539	3,116,042
2002	2,354	70,520	4,240,000
2003	2,360	70,436	4,240,000
2004	2,429	82,973	5,000,000
2005	2,435	86,091	5,000,000
2006	2,441	92,672	5,000,000
2007	2,444	92,961	5,000,000
2008	2,445	95,819	5,049,206
2009	2,445	97,922	5,209,359
2010	2,445	97,053	5,818,954
2011	2,448	97,437	5,827,318
2012	2,449	105,588	5,845,056
2013	2,451	109,852	5,922,246
2014	2,456	116,025	6,129,125
2015	2,456	115,561	6,168,900
Fuente: elaboración propia con datos de la SEDESOL

Para el caso de México, el cuadro 1 muestra la cobertura del programa Progresa-Oportunidades, donde las familias beneficiadas han ido en aumento; en 1997 las familias beneficiadas fueron 300,705 personas y a finales del 2015, ya había alcanzado los 6, 168,900 de personas. De acuerdo con la CEPAL (2011), el gasto social como porcentaje del PIB en la región latinoamericana fue de 14.7 por ciento en promedio ponderado para el año de 1997-1998, donde México y Brasil gastaron 8.8 y 12.2 por ciento respectivamente como porcentaje del PIB.

Para el 2007-2008 el promedio en la región fue de 18.0 por ciento en donde Brasil rebasó el umbral con 23.7 por ciento y México, con apenas el 12.4 por ciento. Por tanto, según el estudio “Society at a Glance 2014–Social Indicators”, de la OCDE, el gasto social como porcentaje del PIB de México está por debajo del promedio reportado para América Latina y Europa del Este, que es de 21.9 y 30 por ciento respectivamente. Hoy en día Brasil cuenta con un nivel de gasto social por encima al de México, cubriendo algunos rubros como salud, seguridad social y educación. Este mismo gasto ha llevado a disminuir considerablemente la pobreza en la población brasileña en casi dos décadas, sin embargo, aún tienen retos importantes que atender. Por ejemplo, la implementación del programa Fome Zero en Brasil logró sacar aproximadamente a más de 30 millones de personas de la pobreza para incorporarlas a la clase media. De acuerdo a un estudio realizado por el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA), sólo entre 2003 y 2007 la pobreza se redujo de 38 a 28 puntos porcentuales y en tanto la pobreza extrema de un 17 a sólo 10 por ciento. Lo anterior nos habla del porque Brasil es considerado como un ejemplo internacional en cuanto a políticas sociales para el combate a la pobreza. Sin embargo, la desigualdad en los ingresos sigue siendo un tema preocupante que debe considerar el Gobierno de Brasil, sobre todo por la relación y los efectos con otras variables macroeconómicas.

Finalmente, para el caso de México se ha observado una tendencia a la baja en cuanto a reducción de pobreza a partir de 1997, cuando se implementa el programa Progresa; sin embargo, a partir de la crisis del 2007-2008, la pobreza ha ido en aumento, cosa que tiene a más de la mitad de la población en una situación de decadencia y vulnerabilidad económica, social, cultural, política y ambiental. El programa vigente del actual Gobierno (la Cruzada Nacional Contra el Hambre) es una propuesta hasta cierto punto ambiciosa para el combate a la pobreza, sin embargo, existen algunas preocupaciones que se deben tomar en cuenta. Por ejemplo ¿Por qué se eligieron 400 municipios y no 500 ó más? Actualmente no existe un criterio propio en el que se hayan basado para la selección de los municipios. La falta de metodología para seleccionar a las personas en condiciones de pobreza extrema es algo sutil, además, esto puede ocasionar que se reporten resultados engañosos en cuanto a avances en la reducción de pobreza y de personas beneficiadas. El reto de disminuir la pobreza no es tarea sencilla, pero se debe de promover un desarrollo social e integral, que permita involucrar a las personas pobres a la participación activa con responsabilidad y bajo condiciones favorables que le permita influir en la economía. Además, consideramos que se debe de trabajar más en fomentar un desarrollo social y económico entre las regiones del sur, con ello se compensarían las disparidades existentes entre el norte y el sur, logrando una convergencia regional en cuanto a crecimiento económico y otras variables como es el empleo y la seguridad social.

Conclusiones

Esta investigación aborda la evolución de los programas sociales para el combate a la pobreza entre México y Brasil. Los resultados indican que Brasil ha tenido éxito en el combate a la pobreza, por lo que se le considera como referente internacional en cuanto a políticas sociales. Si bien han disminuido la pobreza de manera significativa, aún tienen una desigualdad económica muy alta, por lo que la distribución del ingreso es muy baja teniendo efectos poco deseables sobre la economía real y el crecimiento económico.

Para el caso de México, los programas sociales implementados bajo el esquema de focalización también han tenido a disminuir la pobreza, sin embargo, esta situación se revierte a partir del 2008 en donde ha seguido una tendencia a la alza. Las recomendaciones que hacemos se basan en el gasto social, mismo que opere bajo: eficiencia, eficacia, equidad y transparencia. El gasto social debe apoyar las cualidades que la población necesita para incorporarse rápidamente a la dinámica de competencia en la creación y consolidación de los mercados. Asimismo, se requiere de una política social integral que contemple: educación, salud, seguridad y vivienda para el combate a la pobreza y con ello incidir en un desarrollo más creíble.

El deterioro social ha contribuido a situaciones de violencia e inseguridad que ha permeado el crecimiento económico. Es por ello que el gobierno debe de garantizar los derechos sociales de la población para lograr el equilibrio social. Esto no es posible si no existe un estado de derecho que funcione bajo esquemas de transparencia, tanto en la distribución de los recursos como en la democratización política. Es así que, el gobierno debe ejercer un vínculo de credibilidad con la sociedad, para el combate a la pobreza y con ello detonar el crecimiento económico. Concebimos que la pobreza sea de carácter estructural, ante esto es importante señalar que se debe de trabajar en la inclusión laboral femenina, principalmente en los hogares en situación de pobreza; con ello se garantizaría la justicia y la equidad social, además de los múltiples efectos sobre la economía.

Finalmente, queremos dejar claro que las condiciones económicas y sociales son diferentes en ambos países analizados, por lo que la implementación de programas sociales de un país a otro tiene diferentes impactos. Es por ello que la política social sólo funcionará si y sólo si el Estado conoce las verdaderas necesidades de su población. Además, la concepción de política social es muy diferente en cada gobierno y esto no permite mejorar las condiciones sociales, por tanto, tiene que existir coordinación en la concepción para poder actuar en la misma dirección. Nosotros apoyamos las políticas sociales de corte universal, sin embargo, creemos que la focalización es un mecanismo complementario para el combate a la pobreza; es decir, pensamos que la focalización puede corregir de alguna manera, los fallos que pudiera tener un sistema universal.

El éxito de Brasil, es una muestra de programas focalizados bien estructurados, bajo un diseño encaminado a disminuir la pobreza, con un seguimiento y coordinación de las diferentes dependencias del gobierno en los programas sociales. En México, se ha avanzado en la materia, pero falta mayor participación, es decir, falta conjuntar esfuerzos, que la política económica ayude a la política social y viceversa. De este modo, quizás, maximizaríamos el bienestar social y garantizaríamos en buena medida los derechos sociales.


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