Julio 2017

PRIMERA PIEDRA

LA POLÍTICA SIN IDEAS ESTIMULA LA CORRUPCIÓN

Primera Piedra 732 Análisis Semanal Del 26 de junio de 2017 pp10-14.

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IV.- LA GOVERNANZA EUROPEA: PONER EN PRIMER PLANO EL BIENESTAR DE LAS PERSONAS² Gabriele Olini³

PRIMERA PARTE

Varios analistas han puesto en evidencia recientemente una serie de señales positivas alrededor de los indicadores de bienestar, como parámetros para evaluar políticas económicas⁴. Sin lugar a dudas, destaca el enfoque utilizado en las finanzas públicas al incorporar los indicadores BES (Bienestar Equitativo y Sostenible). En Italia, la reforma de la ley financiera aprobada en julio del año 2016 establece por primera vez, en efecto, la utilización de los indicadores de bienestar en la evaluación de las políticas económicas. Desde entonces, estas políticas deben ser instrumentadas teniendo en consideración todas las dimensiones del bienestar y no únicamente el ingreso; obviamente, se trata apenas de los primeros intentos.

En el documento de Economía y Finanzas publicado durante el mes de abril 2017, fueron presentados cuatro indicadores entre los tantos que constituyen el BES⁵; sin embargo, además de ampliar la referencia para volverlo más consistente, es necesario que la definición del instrumento y el análisis integral sean el resultado de un espacio de diálogo y concertación entre las partes sociales y las asociaciones de la sociedad civil, tal como fue definido en su momento por el Instituto Nacional de Estadísticas (ISTAT) y el Consejo Nacional de Economía y el Trabajo (CNEL) de Italia.

La decisión de asignar al Comité Interinstitucional
(Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central de Italia e Instituto Nacional de Estadística, además de otros expertos) la responsabilidad de monitorear y evaluar las políticas públicas utilizando los indicadores del BES, no es conveniente, pues excluye a los sectores directamente interesados, beneficiarios o perjudicados (stakeholder), por las medidas de política económica. Adicionalmente, las decisiones adoptadas (que van desde la identificación de los indicadores hasta la modelización) terminan por ser consideradas potencialmente no neutras y parcializadas.

Resulta indispensable analizar estos temas. Por lo pronto, el Ministro de Economía y Finanzas (Pier Carlo Padoan), puede vanagloriarse que Italia es el primer país del G7 que utiliza los indicadores BES como métrica de la política económica. Y eso no es poco, aunque es necesario que la iniciativa asumida por Italia al adoptar las recomendaciones de la Comisión Stiglitz⁶ sea emulada por otros países.

En efecto, en el marco de la reciente reunión del G7-Finanzas realizada en el mes de mayo 2017 en Italia, a través del denominado “Manifiesto de Bari” los gobiernos de las siete grandes potencias reconocen un preocupante aumento de las desigualdades internas en sus respectivos países, con consecuencias ampliamente negativas sobre el crecimiento económico. Se señala, en efecto, que “...la difusión de las ventajas de una mayor prosperidad, requiere un enfoque multidimensional y nacional. Son necesarios conjuntos de medidas de políticas completas, coherentes y eficaces, que vayan más allá del objetivo de mejorar el ingreso, para cubrir otras dimensiones fundamentales del bienestar, necesarias para enfrentar eficientemente las desigualdades y contribuir al desarrollo robusto, sostenible, equilibrado e inclusivo”⁷. Si las políticas deben ser multidimensionales e integradas, sigue que el conocimiento no puede ser parcial, fragmentado y aislado. Este es un tema ampliamente abordado también en la reciente Encíclica Laudato si⁸.

Por otra parte, en esta breve síntesis, no puede estar ausente el tema de los indicadores relacionados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La Agenda 2030 de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible, que establece 17 objetivos globales (SDGs) y 169 metas, propone a los países –y también a los agentes económicos- una serie de objetivos cuantitativos y cualitativos que representan lineamientos y parámetros internacionalmente compartidos, y que son útiles para priorizar las políticas nacionales adoptadas para alcanzar un desarrollo sostenible, así como para monitorear los procesos y evaluar los resultados.

No obstante, el principal desafío sigue siendo la adopción de un enfoque multidimensional del bienestar en la governanza europea.

Desde el fiscal compact al well-being (bienestar) compact

La Unión Europea nació para evitar las guerras que ensangrentaron los países durante el siglo pasado; por otra parte, dada la urgencia de tener un mayor peso en un mundo que se transformaba en más pequeño y expuesto a los condicionamientos de las políticas de los grandes países que podían disponer de una sola voz, era necesario unirse. Pero, en cierto momento, Europa comenzó a no ser percibida por sus ciudadanos como una oportunidad, sino más bien como una desventaja; la expansión del populismo antieuropeo se nutrió, por un lado, de la idea de la lejanía de las instituciones europeas de los ciudadanos; y, por otro, del rechazo de las políticas que son consideradas contraproducentes con relación a los intereses de los países y de la amplia mayoría de la población.

Europa, que ofrecía una garantía de desarrollo más rápido y cohesionado a través de la cooperación entre países, se transformó -en la percepción de ciertos estratos de la población- cada vez más en una suerte de “madrastra”, útil para imponer políticas y medidas que no se deseaban implementar. “Es la voluntad de Europa” fue el estribillo que se constituyó por mucho tiempo en un atajo cómodo para los políticos nacionales cuando se debían adoptar decisiones impopulares. De esa manera, se iba desgastando un precioso patrimonio de fidelidad a los ideales europeos.

En una publicación del Parlamento europeo, en la que se mide la confianza en las instituciones, se señala que una mayoría creciente de personas considera que la Unión va en el sentido equivocado; se trata del 58% de aquellos que respondieron a una pregunta específica en la encuesta llevada a cabo durante septiembre-octubre de 2016, frente al 27% de aquellos que sostenían que las cosas iban en dirección correcta. Aquellos que no están satisfechos con las directrices europeas aumentaron en más de 13 puntos con respecto a septiembre de
2015. En muy pocos casos prevalecen los optimistas, mientras
que en el fondo de la clasificación se encuentran los
ciudadanos de los países que han sufrido los efectos de la
crisis y que han sido objeto de fuertes medidas de
reestructuración financiera, como es el caso de Grecia, España, Italia y Portugal. Apenas el 10% de los griegos y algo más del 20% de los italianos consideran que las cosas están yendo en la dirección correcta⁹.

Otra fuerte señal de alerta es que casi el 60% de los ciudadanos europeos sostiene que su voz no cuenta al interior de la Unión, frente al 37% que, al contrario, considera tener cierta influencia. Las diferencias entre los países son, en este caso, aún más amplias: los escandinavos estiman disponer de mayor peso con respecto a lo que consideran los ciudadanos del sur y del este de Europa.

Esta fuerte y creciente ruptura entre los ciudadanos y las instituciones europeas deriva del hecho de haber concentrado el objetivo estratégico de la Unión Europea en el control exclusivo de las finanzas públicas, gestionadas con políticas caracterizadas por la austeridad. Aquellos que las han auspiciado, consideran que esas políticas habrían sido auto-expansivas, capaces de anular, o más bien, superar los impulsos recesivos derivados de la reducción del déficit público; esto debería haberse gatillado a través de las expectativas favorables de una futura menor presión fiscal. La definición de las políticas de austeridad ha ubicado en el centro de atención los parámetros relacionados con el equilibrio fiscal; todo lo demás pasó a un segundo plano.

Las relaciones déficit/PIB y deuda/PIB asumieron, de hecho, una categoría fundacional. De ahí que la balanza se inclinó por el rigor de las finanzas públicas basada sobre indicadores específicos que no permiten orientar correctamente las políticas económicas, y que más bien han sido asumidos como principios rigurosos y de fondo.

Tal como sugiere Amartya Sen, discutir sobre los indicadores implica razonar sobre los fines últimos de una sociedad. La decisión sobre los indicadores es una etapa crucial, y no solo una tarea técnica. En efecto, establecer “qué se mide” tiene influencia sobre “lo que se hace”. Equilibrio fiscal y convergencia de la deuda han asumido una gran importancia, aunque varias cartas constitucionales –como es el caso de la italiana- así como en los tratados internacionales, incorporan otros principios de carácter social. Estos objetivos, sin embargo, son genéricos e indefinidos, mientras que los europeos relacionados con las finanzas públicas son específicos, determinantes y, además, fortalecidos por un conjunto de sanciones pre-establecidas.

Las políticas de austeridad no han tenido el éxito esperado y en Europa han provocado una desaceleración de la tasa de crecimiento. Varios análisis –inclusive aquellos realizados por el Fondo Monetario Internacional- han puesto en evidencia que el efecto negativo del multiplicador derivado de una disminución del gasto público resultó ser mucho más grande de lo que se había supuesto, con un impacto más amplio y negativo del que esperaban sus partidarios. Las medidas de reducción del déficit asumidas por algunos países no fueron compensadas por políticas más expansivas de otros países y el escenario general estuvo caracterizado por impulsos recesivos.

Las políticas de fiscal compact no se han traducido en un mejoramiento de la situación económica general y los ciudadanos europeos sacaron las conclusiones; esto ha contribuido ciertamente a ampliar la distancia entre las instituciones y los ciudadanos. Además, sobre la ampliación de esa brecha ha influido sobre todo el hecho que el bienestar de las personas no tiene una referencia directa, explícita y univoca en el accionar de la política europea. Cuando se asumieron como vinculantes los objetivos de la política fiscal, se supuso que esos lineamientos posibilitarían maximizar el crecimiento a largo plazo del PIB, y que a su vez, éste estaría correlacionado de alguna manera con el mejoramiento de la situación de bienestar de las personas. Se trata de dos hipótesis que no necesariamente se han comprobado y que ahora han sido puestas en discusión. ¿Se puede reconducir todo al objetivo de estabilidad de las finanzas públicas?

La razón de ser de la Unión Europa y de la propia moneda única va mucho más allá de la estabilidad financiera que, por lo demás, son importantes. Los sistemas de medida son, por tanto, un resultado incompleto y, consiguientemente, las propias políticas han sido equivocadas. El problema es que si uno se limita a mirar solamente algunos indicadores, termina de hecho estableciendo una jerarquía de los objetivos y de las líneas de acción; escoger algunos indicadores (por ejemplo, sobre estabilidad financiera en vez del crecimiento del capital humano) significa declarar que las políticas que aquellos representan son esenciales, mientras que las otras son tendencialmente residuales. Es necesario, entonces, ampliar el horizonte de los objetivos, con el propósito de que las personas puedan identificarse en ellos. Y los objetivos, con indicadores apropiados, deben ser el bienestar, la calidad de la vida y el progreso de la Unión. No es fortuito que el artículo tercero del Tratado Europeo señala que “La Unión persigue la promoción de la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”, reiterando que la Unión se compromete a alcanzar el desarrollo sostenible, el progreso social, el mejoramiento de la calidad del ambiente, la promoción del progreso científico y tecnológico.

Por lo anterior y desde hace algún tiempo, se ha propuesto encontrar un punto de equilibrio, en la governanza europea, entre el fiscal compact y el well-being compact...

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² Trabajo publicado con el título Governance europea, al primo posto il benessere [http://www.nuovi- lavori.it/index.php/sezioni/1099-governance-europea-al-primo-posto-il-benessere]; en Newsletter 165, Nuovi Lavori, Roma.


³ Economista, Fondazione Tarantelli – Centro Studi Ricerche e Formazione. La traducción de estas notas fue realizada por Salvador Marconi.

⁴ Donato Speroni (2017), Sostenibilità: il Def, i quattro indicatori Bes e la ricerca di una Strategia delle strategie, “Numerus”, http://numerus.corriere.it, abril.


⁵ Ministero dell’Economia e delle Finanze (2017), Il Documento di Economia e Finanza 2017 – Allegato: Il Benessere equo e sostenibile nel processo decisionale, http://www.mef.gov.it/, abril.

⁶ Joseph Stiglitz, Amartya Sen e Jean Paul Fitoussi (2009), Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, stiglitz-sen-fitoussi.fr.

⁷ G7 2017 (2017), Bari policy agenda on growth and inequalities, http://www.g7italy.it, mayo.


⁸ Francesco (2015), Lettera enciclica Laudato Si’ sulla cura della casa comune, Libreria Editrice Vaticana.

⁹ European Parliament (2016), Parlemeter 2016 Analytical overview - Special Eurobarometer of the European Parliament, http://www.europarl.europa.eu, noviembre.

(continúa en el próximo número de Primera Piedra)

Primera Piedra 733 Análisis Semanal Del 3 de julio de 2017 pp.10-13.

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SEGUNDA PARTE

V. LA GOVERNANZA EUROPEA: PONER EN PRIMER PLANO EL BIENESTAR DE LAS PERSONAS ¹ Por Gabriele Olini ²

Por lo anterior y desde hace algún tiempo, se ha propuesto encontrar un punto de equilibrio, en la governanza europea, entre el fiscal compact y el well-being compact, es decir, utilizar un sistema de indicadores que señalen consistentemente a los políticos, y a toda la sociedad, la evolución del bienestar colectivo de la Unión. La governanza debe ampliar los indicadores de referencia desde los parámetros puramente financieros y del presupuesto público a los indicadores del bienestar ecuo y sostenible. Se ha reiterado que pasar desde el fiscal compact al well-being compact no significa necesariamente dejar de lado la sostenibilidad de las finanzas públicas en el corto y largo plazos, sino, más bien reconstituirla en un marco más robusto, que incorpore los temas relacionados con el crecimiento de la confianza de los ciudadanos en las instituciones nacionales y en aquellas de la Unión. Además, de esa manera se reconciliarían los ciudadanos europeos con las instituciones, que –en última instancia- representan los anhelos de paz y bienestar³.

Pero, ¿cómo transformar el bienestar en el centro de atención de las estrategias políticas de la governanza europea?. Tal como había sugerido a su tiempo el Informe de la Comisión Stiglitz – Fitoussi – Sen, y mucho más recientemente, el Premio Nobel Michael Spence⁴, es indispensable, en su orden:

1. establecer cuáles son los temas importantes en nuestra sociedad; 


2. tratar de medirlos; y, 


3. verificar si se están realizando progresos en aquellos temas que se han considerado 
importantes. 


En este punto, señala Spence, entra en juego un elemento de creatividad para encontrar la manera de desplazar la aguja de la balanza hacia los temas importantes. Esta es la tarea de la política, que debe destinar recursos (aunque siempre limitados) y utilizarlos para lograr objetivos que podrían resultar competitivos y, en algunos casos, contradictorios entre sí.

Sin embargo, el proceso de definición de los objetivos, la determinación de los indicadores específicos para el seguimiento y el monitoreo de los resultados, debe ser un proceso compartido; no puede ser entendido como un camino a recorrer en soledad, en el ámbito puramente tecnocrático, que defina autónomamente los valores, las escalas de prioridad, las ventajas y desventajas así como los modelos de análisis y la lectura de los resultados. Si todo viene resuelto por una comisión más o menos técnica, no se dispone de la necesaria imparcialidad, indispensable para fortalecer el pacto entre la política y los ciudadanos. Proceso compartido, por lo tanto, por la sociedad, en una sede de confrontación abierta entre gente involucrada que disponga de instrumental técnico, no solamente político y en el que los sujetos que modulen la confrontación sean competentes, sepan leer los indicadores y tengan claro el terreno en el que se deban mover.

Cómo poner el bienestar en primer plano

Un interesante aporte para la utilización de los indicadores del bienestar en la governanza europea lo hizo recientemente Georg Feigl, joven economista austriaco en su contribución al ETUI, el Instituto Sindical Europeo, es decir el instituto de investigación de la Confederación Europea de los Sindicatos (CES). Señala: “tenemos necesidad de una reforma de la governanza que ponga en el primer plano el tema del bienestar. Esta exigencia debe enfrentarse a partir de la definición de un marco preciso de objetivos económicos, sociales y ambientales concretos, respaldados por indicadores que permitan medir el avance logrado y por procedimientos que posibiliten establecer las prioridades definidas discrecionalmente sobre la base de la situación económica, ambiental y social actual”⁵.

Se hace referencia, por lo tanto, a un pacto europeo que apunte hacia la sostenibilidad y a la equidad del desarrollo. Feigl recuerda la experiencia alemana del “cuadrado mágico” de finales de los años ́60, cuando se proponía alcanzar simultáneamente (y por el mayor tiempo posible) resultados respecto a los cuatro objetivos económicos entonces identificados como prioritarios: la estabilidad del crecimiento económico, un bajo ritmo de inflación, una elevada ocupación y el equilibrio de la balanza de pagos. Se lo definía como “mágico”, pues se trataba de un equilibrio ideal, difícil de lograr, pues esos objetivos eran contradictorios el uno con el otro (trade off o dilemas). Cabe señalar que el instrumental proporcionado por el “cuadrado mágico” fue elaborado en el momento de la definición, en Alemania, de programas de acción concertada entre los sindicatos y el gobierno.

Feigl, sobre la base de otras propuestas, actualiza ese enfoque sugiriendo un “polígono mágico”, que tenga en cuenta la nueva realidad y las preocupaciones actuales. Se trata no solamente de introducir las restricciones impuestas por la sostenibilidad ambiental y social, sino también una crítica al alcance y capacidad de la tasa de variación del PIB como indicador clave, a la crisis financiera, al problema de la sostenibilidad del sector público, a la creciente exigencia de mayor calidad del trabajo, etc. El cuadrado, por lo tanto, se amplia y se transforma en un polígono.

De acuerdo a la propuesta de Feigl, los elementos que deberían formar parte del polígono serían:

• el bienestar material, entendido como disponibilidad de ingreso y de consumo, equitativamente distribuido; 


• la plena ocupación y la calidad del trabajo; 


• la sostenibilidad ecológica; 


• la estabilidad del sector público, entendida sea en relación con el crecimiento de 
las inversiones públicas en infraestructura y maquinaria, sea en relación con la 
estabilidad de largo

plazo de las finanzas públicas 


• el equilibrio de las cuentas del sector externo; 


• la estabilidad de los precios; 


• la estabilidad financiera; 


• la calidad de vida. 


Estos capítulos deberían estar especificados mediante indicadores que otorguen la posibilidad de evaluar los progresos (y, eventualmente, las involuciones) en los distintos ámbitos. 


En términos de governanza, Feigl insiste precisamente en el hecho de que el énfasis debería estar puesto en el agregado europeo y, posteriormente, en las economías nacionales. Ahora, en cambio, la governanza está centrada en el análisis de los resultados de cada país, sesgados exclusivamente en el análisis de algunas partes del polígono. El análisis anual del crecimiento debería, por tanto, transformarse en un análisis anual del bienestar y de la convergencia, focalizada en la calidad de vida y en el progreso, sobre la sostenibilidad, sobre la reducción de los desequilibrios del conjunto de la Unión o de la Eurozona. 


El análisis sobre el bienestar y la convergencia no debería ser redactado por la Comisión Europea, sino por un tercer organismo, una suerte de Consejo de expertos económicos, sociales y ambientales. Este Consejo debería disponer de una función relevante: aquella no solo de monitorear la evolución del bienestar y de la convergencia, sino también de definir los objetivos y los indicadores. La propuesta de Feigl podría ser mejorada, por ejemplo, en lo que se refiere al Consejo de expertos, dotándolo de mayor autonomía e independencia, y acreditarse sobre sus competencias y no sobre la expresión de intereses. El enfoque es, entonces, tendencialmente tecnocrático. Sobre el modelo de lo que es actualmente el European Fiscal Board, cuyos miembros son seleccionados en un proceso que tiene lugar al interior de las instituciones europeas y, por consiguiente, no garantiza la imparcialidad. Es necesario, en cambio, otorgar mayor representatividad a los stakeholder, a los portadores de intereses. Tal como se señaló en la primera parte, es preferible que el Consejo sea explícitamente la expresión de la sociedad y de las partes sociales europeas.

Se podría, en este punto, formular una pregunta. Esta propuesta podría ser patrocinada por el Comité Económico y Social Europeo (CESE) o es oportuno escoger una sede más directa en la que se pueda involucrar a los protagonistas de la sociedad civil, a partir de la Confederación Europea de los Sindicatos (CES) y de las organizaciones gremiales a nivel europeo? La discusión está abierta.

En cambio, parece viable la propuesta presentada por Feigl de replicar, a nivel nacional, los consejos de expertos para el bienestar y la convergencia, que desempeñen un papel de apoyo y coordinación de la política económica para evitar tendencias no sostenibles y divergentes. Consejos que deberían sustituir, por lo tanto, a los actuales Fiscal Council nacionales, como la Oficina parlamentaria de presupuesto en Italia.

La propuesta que presenta Feigl parece decisivamente interesante, pues por un lado pone la cuestión del bienestar y de la convergencia en el centro de la atención de una governanza europea, que evidentemente tiene necesidad de una nueva legitimidad por parte de los ciudadanos. Pero por otro, lo hace con una modalidad que no debería disgustar tampoco a países como Alemania o a los países nórdicos, siempre preocupados por el riesgo de inestabilidad que puede originarse en el sector público, en un escenario de progresivo envejecimiento de la población. El enfoque es reformista y políticamente robusto cuando se preocupa de identificar soluciones que pueden encontrar un consenso más amplio y que supere las posiciones canónicas Norte de Europa / Sur de Europa / izquierda / centro, keynesianos /no keynesianos. Y es mucho más importante para dar aire y mayor duración a una estrategia de reabsorción de los brotes populistas, que las elecciones en Holanda y en Francia parecen haber contenido, aunque no erradicado.

Es deseable, por tanto, que el gobierno italiano se exprese en esta perspectiva, pero que también las partes sociales hagan sentir su voz.

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¹ Trabajo publicado con el título Governance europea, al primo posto il benessere [http://www.nuovi- lavori.it/index.php/sezioni/1099-governance-europea-al-primo-posto-il-benessere]; en

Newsletter 165, Nuovi Lavori, Roma.


² Economista, Fondazione Tarantelli – Centro Studi Ricerche e Formazione. La traducción de estas notas fue realizada por Salvador Marconi.

³ Gabriele Olini (2014), Oltre il Fiscal Compact Occorre il Well-Being Compact, http://www.nuovi-lavori.it/, abril.

⁴ A. Michael Spence (2016) How Governance Drives Well-Being - An Interview, https://www.bcg.com/, marzo.

⁵ Georg FEIGL (2017), From growth to well-being: a new paradigm for EU economic governance, ETUI Policy Brief – European Economic, Employment and Social Policy, https://www.etui.org/, n. 2.

Governance europea, al primo posto il benessere

Scritto da Gabriele Olini

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