Participación ciudadana y servicios de agua potable en la ciudad de Puebla, México

Participación ciudadana y servicios de agua potable en la ciudad de Puebla, México

Durante los años noventa la principal estrategia de gestión de los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades de México estuvo basada en tres procesos fundamentales, a saber, el proceso de descentralización hacia los gobiernos locales a través de Organismos Operadores (OO’s), la creación de un esquema financiero con participación privada para canalizar recursos a los organismos locales y el menos exitoso, el de la participación de la sociedad en las decisiones y gestión de los servicios (González, 1995).

El tercero fue el menos exitoso porque en la práctica, la descentralización en lugar de entenderse como el propósito de gestionar el agua de manera local, de forma colectiva dentro de los límites y candados legales, se asumió como un proceso de liberalización del control, acceso y usufructo del recurso, que pasaría a ser un bien que se negocia a conveniencia de los gestores, en este caso, de los municipios, los Estados y la iniciativa privada (Delgado, 2005).

Aquel proceso, en los hechos, llevo al desentendimiento del propósito inicial de la política hídrica nacional y convirtió en letra muerta el derecho constitucional de la ciudadanía a participar en un tema de orden público tan importante. A pesar de lo anterior en las condiciones actuales, aún después de haber mutilado y alterado en múltiples ocasiones, “reformado” se dice, la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la administración, operación y manejo de los servicios de agua potable se enmarca y responde a una norma, por lo que de acuerdo a ella (la LAN) en su artículo 3 fracción XXVIII la gestión del agua se define como un:

"Proceso...mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan para lograr el desarrollo sustentable en beneficio de los seres humanos y su medio social, económico y ambiental, (1) el control y manejo del agua y cuencas hidrológicas...su distribución y administración, (2) la regulación de la explotación, uso o aprovechamiento del agua y (3) la preservación y sustentabilidad de los recursos hídricos...” (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos CEUM, 2004:6).

Este concepto de gestión del agua en general, parece muy completo y abarca los ámbitos de control y manejo, regulación de la explotación y preservación y sustentabilidad; refleja la relevancia de las políticas, normas, instrumentos, atribuciones y responsabilidades, así como una participación a nivel de “coordinación” de “las organizaciones de la sociedad”, aunque en abstracto. A pesar de ello, esto último refleja un reconocimiento del derecho de la sociedad a participar en la gestión, lo que a su vez implica que se reconoce también el derecho al agua. Aún más, la ley promueve y convoca a organizaciones locales, regionales o sectoriales de usuarios del agua, ejidos y comunidades, educativas, no gubernamentales, y personas interesadas, “…para consultar sus opiniones y propuestas respecto a la planeación, problemas prioritarios y estratégicos del agua y su gestión….” (CEUM, 2004: 42). Pero en la práctica las decisiones son tomadas de manera vertical en los “Consejos de Cuenca”, “Comités de Cuenca” y “Comités Técnicos de Aguas Subterráneas”.

El proceso de cambio estructural y de descentralización que se dio en los años ochenta y noventa, así como las reformas subsiguientes a la Ley de Aguas Nacionales, suponía que los gobiernos locales debían combinar la eficiencia en el manejo fiscal y del territorio, con la capacidad de generar consenso entre la ciudadanía y lograr legitimidad en sus acciones. Para ello, era preciso que los gobiernos locales abrieran canales de participación y representación ciudadana, que permitieran el acceso a todos los grupos de intereses de la sociedad y no solamente a los grupos tradicionalmente poderosos.

Pero hoy vemos que la participación social es ficticia, se descentraliza la política hidráulica y se crea una figura regional que es el Organismo de Cuenca, donde los Consejos de Cuenca son órganos consultivos, pero integrados por representantes del gobierno federal, de la CONAGUA, de los gobernadores y los “usuarios organizados”, pero en la gestión real del recurso, esto no tiene impacto; ya que, al margen del discurso, los organismos están acotados y los mecanismos de participación son “una trampa” (Enciso, 2005).

Lo que ha sucedido en la realidad, de acuerdo con Barkin y Klooster (2006), es que se continua con una larga tradición política de asignación de responsabilidades sin crear capacidades para su real cumplimiento; no se confrontan las deficiencias institucionales, técnicas y financieras heredadas y el sistema nacional de gestión del agua no está respondiendo a las necesidades de la población, ni protegiendo los ecosistemas, ni atendiendo las múltiples demandas de los usuarios. Por otra parte, si bien es cierto los usuarios y las comunidades plantean sus demandas, éstas sólo han sido consideradas cuando se han organizado; en el momento en el que dejan de ser sujeto social en movimiento, el reconocimiento de sus necesidades pasa a un segundo plano.

Es el caso de la ciudad de Puebla, nunca se ha materializado ni desarrollado con la fuerza necesaria un órgano consultivo donde estén representados los diferentes actores urbanos involucrados en la gestión y la problemática de los servicios de agua potable y saneamiento; ello a pesar de que la Ley de Aguas Nacionales consigna que la CONAGUA promoverá y apoyará la organización y participación de los usuarios y de la sociedad a nivel nacional, estatal, regional o de cuenca, en la planeación, toma de decisiones, ejecución, evaluación y vigilancia de la política nacional hídrica, como modelo para todos los Estados (CEUM, 2004).

En algún momento existió un órgano consultivo no reglamentado jurídicamente, cuya composición se dio mediante invitaciones que el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP) efectuaba a distintas instituciones; estarían representados la Confederación de Trabajadores de México (CTM), los empresarios, las colonias de clase media y alta; pero la ciudadanía en su conjunto, las colonias populares, los partidos de oposición, no tuvieron un espacio donde expresar sus opiniones y demandas.

Aunque existen otras muchas organizaciones formales, juegan un papel preponderante para el caso de gestiones ante las instancias de gobierno, las Asociaciones de Colonos y/o Fraccionamientos donde se aglutinan los ciudadanos de las colonias y fraccionamientos, mismas que están representadas por una Mesa Directiva, en donde el presidente concentra todo el poder de decisión y que a su vez se agrupan, dependiendo de su filiación o simpatía política, ya sea en el Consejo de Colonos del Municipio de Puebla A.C. (de filiación panista) o en la Unión de Asociaciones de Colonos de Puebla (de filiación priista); su actuar es estacionario y esporádico, dependiendo de la irregularidad en el abasto del servicio (López, 2014).

Desde el año 2002 el SOAPAP impulso la formación e integración de Organizaciones Ciudadanas para el Cuidado del Agua (OCCA´S), mismas que operaban mediante un Comité de vecinos, usuarios de colonias y fraccionamientos, pero eran organizaciones a modo, creadas con tintes electorales por las dos últimas administraciones priistas del Estado y del SOAPAP. Para el año 2008 se estimaba que existían alrededor de 900 organizaciones en 623 colonias (Momento, 8 de abril 2008, en SOAPAP, 2009). Estas organizaciones tenían como propósito prevenir los brotes de protestas por parte de usuarios inconformes, con información previa sobre sus demandas para atenderlos en el momento oportuno, tenían como función institucional formal, realizar actividades de difusión sobre “ahorro y uso racional bajo un enfoque de Cultura del Agua”, todo bajo la supervisión de las autoridades del operador, obviamente hoy no existen.

Existe una histórica ausencia de verdadera participación social y ciudadana, ya que desde la fundación de la ciudad colonial hasta nuestros días, la verdadera participación ciudadana y democrática, nunca se fomentó, por el contrario, ha sido disuelta, ignorada, manipulada y/o utilizada. En palabras de Arsenio González (1995), a diferencia de otras ciudades del país, cuyas formas de organización han respondido a procesos históricos regionales muy distintos, la de Puebla es una ciudad que se caracteriza por su tradicional pasividad y apacible rencor frente a la problemática social, en particular de los servicios de agua potable.

Lo anterior podría explicar por qué hoy, a tres años de haberse ejecutado la maniobra (mayo de 2014) que significo la concesión de los servicios de agua potable al concesionario privado con apoyo de capital trasnacional (Grupo Hermes y Anexas), no existe la suficiente reacción y fuerza organizada de la población ante la cada vez más mala calidad del servicio, ante las alzas injustificadas de las tarifas y los abusos que lesionan los derechos humanos más elementales de la población; ante quienes no dan la cara, porque la “empresa”, el “concesionario”, “Concesiones Integrales”, que no Agua de Puebla PARA TODOS, como últimamente se hace llamar, mientras oculta y mimetiza su verdadero rostro, le pasa la bola al SOAPAP; ante quienes a la fecha no cumplen con los compromisos contraídos en mayo de 2014 pasado; ante quienes a la fecha no rinden cuentas claras, ni a las autoridades estatales o municipales, o al SOAPAP, mucho menos a la ciudadanía.

A partir de la privatización de los servicios, el SOAPAP quedó reducido a una oficina operada con 20 burócratas (puros “generales”); un Director General con 19 burócratas con rangos de gerentes y jefes de departamento, sin ninguna capacidad ni autoridad para desempeñar una de sus principales funciones que ostenta como presunto “regulador” de la concesionaria: “Supervisar la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura hídrica en su zona de competencia” (SOAPAP, 2017). Lo anterior sin mencionar su misión y el resto de otras 7 funciones de supervisión de la prestación de los servicios que tiene asignadas y que a todas luces son inoperantes ante el beneplácito, poder y control total que el Gobierno ha otorgado a la concesionaria en mención.

¿De qué se trata? O las autoridades toleran esta opacidad a propósito al no proporcionar los recursos y ejercer el poder para meter control, o no cuentan con los instrumentos adecuados para meter en cintura al concesionario, dados los compromisos contraídos bajo el título de concesión suscrito en el año 2014. No obstante aquella “...tradicional pasividad y apacible rencor”, que no se confíe el Gobierno del Estado de Puebla, el costo político, social y ambiental puede ser elevado, ya hubo una segunda intentona, con la fallida reforma al artículo 12 constitucional a principios de éste año (2017), para aplicar la misma medicina en el resto de los municipios vecinos, y así continuar con la privatización de los servicios de agua potable (¿a favor de Hermes… digo, Agua de Puebla?), a lo que los pueblos vecinos se opusieron rotundamente ¿será ésta la forma de reaccionar de la “...tradicional pasividad y apacible rencor” de la colectividad poblana?

Barkin, David y Dan Klooster (2006). Estrategias de la gestión del agua urbana en México: Un análisis de su evolución y las limitaciones del debate para su privatización. En Barkin, David (Coord.). La gestión del agua urbana en México: retos, debates y bienestar. U. de G., México.

Congreso de los Estados Unidos Mexicanos (CEUM) (2004). Ley de aguas nacionales. CEUM, México.

Delgado, Gian Carlo (2005). Agua y seguridad nacional. El recurso natural frente a las guerras del futuro. Debate, Random House Mondadori, México.

Enciso, Angélica (2005). El gobierno opto por privatizar. En Fabricio León (Editor). Agua, pp. 116-123. La Jornada edición especial, México.

González, Arsenio E. (1995). El agua en la ciudad de puebla. 1988–1994. Tesis de Maestría. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México.

López Zamora, Rafael de Jesús (2014). Los servicios de agua potable y saneamiento en la ciudad de Puebla. Sujetos sociales, poder y modelo de gestión 1984-2010. BUAP, Puebla.

Doctor en Economía Política del Desarrollo, Profesor investigador adscrito a El Colegio de Tlaxcala A.C. (EL COLTLAX A.C.), Sistema Nacional de Investigadores (SNI I).

1 Doctor en Economía Política del Desarrollo, Profesor investigador adscrito a El Colegio de Tlaxcala A.C. (EL COLTLAX A.C.), Sistema Nacional de Investigadores (SNI I).