El desmonte del sistema de protección social

La crisis económica de 2008 fue utilizada como justificación para la adopción de medidas de austeridad en Europa. Los resultados han sido catastróficos, especialmente en países como Grecia y España, por lo que incluso el Fondo Monetario Internacional (FMI)[1] ha tenido que reconocer, por medio de estudios empíricos, que los recortes presupuestarios durante las recesiones económicas tienden a ampliar los déficits fiscales y prolongar la recesión, ampliando los niveles de desempleo y desacelerando la recuperación económica.

Con un efecto un poco más tardío de la crisis, actualmente es América Latina la que está siendo bombardeada con las mismas medidas de austeridad. Entretanto, en lugar de tomar en cuenta su entendimiento sobre los efectos perjudiciales de las medidas de austeridad en casos de crisis económica, en esta región el FMI defiende a los gobiernos que adoptan medidas de ajuste fiscal extremo[2].

Brasil se ha destacado por el volumen, intensidad y perversidad de las medidas de austeridad adoptadas. El gobierno de Temer, que llegó al poder en 2016 después de la destitución de la presidenta democráticamente electa, ha adoptado un acelerado paquete de maldades contra el pueblo brasileño. Es importante destacar que tanto el presidente como sus ministros están profundamente implicados en las denuncias de corrupción en proceso, el país vive un escenario de crisis institucional y política, y las propuestas del gobierno nunca fueron sometidas al voto popular.

Entre las medidas más perversas, el gobierno de Temer presentó y aprobó en el Congreso Nacional, en 2016, una propuesta de Enmienda a la Constitución[3] para instaurar un “nuevo” régimen fiscal, el cual determina que los gastos primarios, donde están todos los gastos sociales, tendrán un techo a partir de 2017: corresponderán al valor pagado en 2016 reajustado apenas por la inflación. En la práctica, eso representará un congelamiento de los gastos sociales por 20 años, o aun peor, como la población crecerá en un 9% y la población de tercera edad se duplicará en 20 años[4], los gastos sociales per cápita serán de hecho reducidos. Es importante destacar que existe en el país una normativa que permite contingencias presupuestarias para atender la meta de superávit primario, de acuerdo con la Ley de Directrices Presupuestales. Si la meta fuese muy restrictiva, los gastos sociales no serían simplemente congelados, sino inferiores en comparación con el año anterior. Ampliando el análisis, cuando el país vuelva a crecer, ninguna recaudación adicional del país podrá ser utilizada en gastos sociales para ampliar derechos, debido al techo de gastos primarios, y solamente podrá ser utilizada en gastos financieros, para pagar intereses y deuda.

Si bien se están adoptado medidas de control sobre los gastos primarios por el mundo, el caso brasileño es único: I. Fue determinado por enmienda constitucional; II. Tiene un plazo excesivo de 20 años, lo cual inviabiliza la adopción de otras políticas fiscales por futuros gobiernos electos democráticamente; III. Imposibilita el crecimiento real de los gastos sociales al limitarlos a la corrección inflacionaria, en lugar de a la variación a mediano plazo del PIB como en muchos países europeos; IV. Hace abstracción de cualquier necesidad social que demande mayores inversiones sociales. Por ejemplo, solamente el envejecimiento poblacional demandaría un crecimiento de 37% en el gasto de salud[5].

En perspectiva, si esa Enmienda hubiese sido aprobada desde 2013, el presupuesto de la salud en 2015 habría sido de casi la mitad de lo que fue realmente, R$ 55 billones en lugar de R$ 100 billones. En los próximos 20 años se prevé una reducción del 25% a una política pública cuyo financiamiento ha sido históricamente seriamente insuficiente[6].

De esta manera, la Enmienda Constitucional n.95/2017, previamente conocida como PEC 241 y después como PEC 55, es enteramente incompatible con las obligaciones en derechos humanos. Así lo afirmó en una Declaración el relator especial de las Naciones Unidas (ONU) para la extrema pobreza y los derechos humanos, Philip Alston[7], que considera que la enmienda afectará de forma más intensa a los brasileños más pobres y vulnerables, además de ampliar las desigualdades en una sociedad ya bastante desigual.

El comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ya emitió direcciones específicas a ser observadas por los países que forman parte del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales cuando se adopten medidas en respuesta a crisis económicas. Para estar en acuerdo con el Pacto, las medidas fiscales deben: ser temporales; estrictamente necesarias y proporcionales; no discriminatorias; tomar en consideración posibles medidas alternativas, incluyendo medidas tributarias; identificar y proteger el contenido mínimo y central de los derechos humanos; y ser adoptadas solamente después de un cuidadoso análisis con genuina participación social en el proceso de toma de decisión, especialmente de los grupos e individuos afectados[8].

Con la EC 95, el gobierno de Temer falló en considerar todos esos criterios. La Enmienda no es temporal, pues se extiende por 20 años y más allá del periodo de la crisis económica. El techo a los gastos sociales afectará desproporcionalmente a los más vulnerables, como a las mujeres e infantes negros pobres, que son justamente los que más dependen de los servicios públicos como salud y educación. No se consideraron medidas alternativas, especialmente las que podrían mejorar y ampliar las recetas de forma más equitativa. Algunas posibilidades serían: I. Combatir la evasión fiscal que representaría un crecimiento del 27% del valor de recaudación[9], lo que en 2015 correspondió a R$ 500 billones; II. Ampliar la contribución de los súper ricos con la revocación de la no tributación sobre los lucros y dividendos en el impuesto a la renta, que en 2015 hubiese correspondido a R$ 43 billones[10]. Con esas medidas se podría haber evitado recortes drásticos en el gasto social. Finalmente, el gobierno y varios congresistas no realizaron análisis sobre los efectos de las medidas, ni permitieron la participación social adecuada, al apresurar la aprobación de la Enmienda e inviabilizar la realización de Audiencias Públicas que ya estaban previamente aprobadas.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)[11] al considerar todos esos elementos presentados en Audiencia Pública instó al gobierno brasileño a respetar los principios de progresividad en la realización de los derechos humanos y de no regresión social, en conformidad con el Protocolo de San Salvador, que Brasil ratificó en 1996. De acuerdo con ese documento, los países signatarios tienen prohibido adoptar medidas políticas y legales, sin justificación adecuada, que empeoren la situación de gozo de los derechos económicos, sociales y culturales por la población.

En la evaluación[12] de la Inesc al presupuesto de Brasil para 2017 es posible observar los primeros indicios de irrespeto tanto a las orientaciones de la ONU como de la CIDH, lo que implicará una afrenta a los derechos sociales de las brasileñas y de los brasileños como resultado de la austera EC 95. Entre 2016 y 2017 hubo un aumento del 17,20% de los recursos públicos para gastos financieros. Por otro lado, los gastos primarios sufrieron una reducción del 14,2% en su tajada del pastel del presupuesto de la Unión.

Los datos presupuestarios evidencian que son las funciones y programas presupuestarios relacionados con las poblaciones en mayor riesgo los que más perderán. Como ejemplo, la función “Derechos de la Ciudadanía” tuvo la mayor pérdida presupuestaria. Nominalmente, esa función bajó de R$ 2,4 billones en 2016 a R$ 1,6 billones en 2017, un recorte del 47%. Dentro de esa función, el programa más golpeado fue el de “Políticas para las Mujeres: Enfrentamiento a la Violencia y Autonomía” que tuvo una reducción del 52%. Ese es el Programa que garantiza, por ejemplo, la atención a las mujeres en situación de violencia. Esa acción presupuestaria se redujo en R$ 5,5 millones en 2017. En contrapartida, para los intereses, en 2016 se pagaron como parte de la deuda interna y externa R$ 381 billones, y en 2017 la previsión es de R$ 557 billones, lo que representa un aumento de 46%.

Es decir, mientras el porcentaje del gasto financiero creció entre 2016 y 2017, los gastos primarios se redujeron, probando que la lógica de la EC 95 es fijar recursos cada vez más protegidos para el sector financiero y cada vez más limitados para los derechos humanos. Esto atropella los principios de no regresión social, no discriminación y de uso máximo de recursos disponibles para la realización progresiva de los derechos humanos. (Traducción: Latindadd y ALAI).

Grazielle David es asesora política del Inesc, magister en economía de la salud, especialista en derecho sanitario y bioética.

^{^[1]} FMI. Expansionary Austerity: New International Evidence. IMF Working Paper. 2011. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp11158.pdf

[2] IMF Fall Meeting, Outubro de 2016. Disponible en: http://exame.abril.com.br/economia/gerente-do-fmi-defende-pec-do-teto-do...

[3] Íntegra de la Enmienda Constitucional n. 95/16. Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.htm

[4] IBGE. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/

[5] Proyecto Salud Mañana de la Fiocruz. Disponible en: http://bit.ly/2mD2yab

^{^[6]} Consejo Nacional de Salud y Consejo de los Secretarios Municipales de Salud. Disponible en: http://www.conass.org.br/nota-conjunta-conass-e-conasems-sobre-a-pec-241/.

[7] http://bit.ly/2lZO7Jw

^{^[8]} ONU. Relatório sobre medidas de austeridad y derechos socioeconómicos, 2016. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Development/RightsCrisis/E-2013-82....

^{^[9]} Estatal. Evasión Fiscal en Brasil llega a 27% del Total Recolectado, de acuerdo con la ONU. Disponible en: http://bit.ly/2j614Rm

[10] Orair y Gobetti. Progresividad Tributaria: la agenda olvidada. 2015. Disponible en:

http://bit.ly/2n06hQk

[11] Comunicado después de la Sesión 159ª de la CIDH. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/Comunicados/2016/183A.asp

[12] INESC. A EC 95 en la real. 2017. [en el preludio]