REDD: Un mecanismo controversial

Los orígenes del concepto REDD se remontan al menos a 1990, cuando la empresa energética AES desarrolló un proyecto de conservación de bosque nativo en Guatemala como forma de compensar parte de sus emisiones. Este fue el primero de una serie de proyectos similares que se realizaron durante la década de 1990 principalmente financiados por Estados Unidos, Holanda y Noruega. Costa Rica fue el primer país en vender certificados de carbono por la reducción de emisiones de la deforestación en el año 1997.

La Convención de Cambio Climático discutió largamente la incorporación de la conservación de bosques en los países en desarrollo, particularmente en los largos años de debate en torno al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, pero finalmente pero no fue aceptada.

Sin embargo, aún sin haber sido aprobado de manera oficial, muchos fondos públicos y privados se destinaron a financiar proyectos “REDD”. El Banco Mundial, el Programa UN-REDDy los mercados voluntarios de carbono han transferido varios miles de millones de dólares en todo el mundo para este tipo de actividades, aún sin aprobación de la Convención.

Es recién en 2005 que el tema es reintroducido para su discusión en el seno de la Convención bajo el nombre "Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación en los países en desarrollo y los enfoques para estimular la acción" (RED). Luego de varios años de debate, finalmente en diciembre de 2013 la COP 19 aprobó el "Marco de Varsovia para REDD+" que incluye no solo la reducción de emisiones de la Deforestación, sino también de la Degradación de Bosques, la Conservación, el Manejo Sostenible de los Bosques y la Mejora de los Reservorios de Carbono Forestal (de ahí que su acrónimo haya pasado de “RED” a “REDD+”).

Con esta decisión se puede decir que “oficialmente” el mecanismo REDD+ ha quedado aprobado. Como marco general, el acuerdo establece unos lineamientos básicos pero aún requiere de muchos ajustes y adoptar muchas definiciones que quedaron pendientes.

El objetivo principal de este mecanismo es –y siempre ha sido- la transferencia de recursos de los países “desarrollados” a los países “en vías de desarrollo” para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que provienen de la destrucción de los bosques (adicionalmente, para la ampliación de la superficie boscosa). Sin embargo, la idea es –y siempre ha sido- bastante resistida porque incluye una serie de componentes que son de difícil resolución. Por ejemplo: cómo se considera a las poblaciones indígenas que habitan los bosques, los riesgos que implica el mercado de carbono, cómo se contabilizan los beneficios asociados a la conservación de los bosques, etc.

1) Los países en desarrollo podrán recibir fondos para actividades REDD+ una vez que puedan demostrar los resultados obtenidos. Esto es, cuando pueda comprobarse la efectiva reducción de emisiones (o el aumento o conservación de carbono forestal) luego de haber pasado por todas las etapas de medición, notificación y verificación que se establezcan. Es decir, no habrá financiación anticipada.

2) La financiación deberá ser adicional a los fondos ya existentes bajo otros mecanismos y previsible (los países deben saber con anticipación el volumen de fondos con que se puede contar y en qué plazos los pueden obtener).

3) Los recursos financieros pueden provenir prácticamente de cualquier fuente: privada (empresas, fundaciones, etc.), pública (recursos nacionales o internacionales de los países), bilaterales (acuerdos entre dos países) o multilaterales (instituciones internacionales como la propia CMNUCC, otras agencias de ONU, Banco Mundial, etc.). Incluso se están manejando fuentes alternativas como una eventual tasa al transporte marítimo y aéreo internacional.

Varios temas quedan todavía a la espera de unas resoluciones más específicas. Particularmente, cuáles son los compromisos de financiamiento que asumen los países desarrollados y cómo estos serán transferidos. También queda por resolverse si el mercado de carbono (venta de certificados de reducción de emisiones) será un mecanismo permitido.

Los países que pretendan recibir apoyo financiero para estas actividades deberán cumplir una serie de requisitos. Entre otros: contar con un Sistema de Vigilancia Forestal; haber establecido sus Niveles de Referencia a partir de los cuales se van a medir sus logros; proporcionar Informes Bienales sobre estas actividades a la Convención y someter sus datos a un proceso de Análisis y Consulta Internacional.

Algunas de las mayores preocupaciones sobre las actividades REDD+ están relacionadas con los posibles impactos sociales y ambientales negativos que estas puedan tener. Por ejemplo: cómo serán respetados los derechos de las poblaciones indígenas; cómo asegurar la conservación de los bosques naturales en un marco de actividades REDD+ que pueden incluir plantaciones forestales; cómo asegurar que la deforestación que se evita en un bosque o una parte de un bosque no se realiza en otro lugar (fenómeno conocido como “fugas”); etc.

a) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales teniendo en cuenta la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas;

Sin embargo, existen algunas consideraciones sobre las circunstancias nacionales de cada país que podrían debilitar la aplicación de las salvaguardias por ejemplo si estas atentan contra el objetivo de “la reducción de la pobreza”, los “objetivos de desarrollo sostenible” del país, o no le fueron proporcionados los fondos necesarios para ejecutarlas.

Es decir, los países que realicen actividades de REDD+ deben informar sobre cómo están abordando las salvaguardias, aunque en ningún caso hay exigencias (al menos hasta ahora) que los obligue a abordarlos de una manera particular. Y además, estas pueden ser dejadas de lado si el país entiende que sus “circunstancias nacionales” no se lo permiten.

Más allá de los acuerdos que finalmente se alcancen en el seno de la Convención (e incluso independientemente de ellos) hay varios temas vinculados a REDD+ que serán de decisión exclusiva de los gobiernos nacionales. De hecho, como se dijo anteriormente, ya existen proyectos REDD en todo el mundo, financiados con recursos internacionales antes de haber tenido ninguna resolución en Naciones Unidas. Algunos de estos temas son los siguientes:

1) La participación en actividades de REDD+ que generen unidades transferibles de reducción de emisiones (certificados de carbono transables). El país puede optar por no realizar proyectos bajo esta modalidad y solo focalizarse en aquellas opciones no basadas en el mercado y no hay ninguna decisión que pueda adoptar la CMNUCC que obligue a un país a aceptar esta clase de proyectos si no lo desea.

2) La decisión sobre las actividades que serán permitidas. El país puede decidir cuál o cuáles de los cinco tipos de actividades admitidas por REDD+ quiere desarrollar. Por ejemplo puede realizar actividades de Conservación de bosques pero no aceptar las de Manejo Forestal Sostenible.

3) Definición de “bosque”. Para Naciones Unidas, la definición de bosque no distingue entre bosque natural y plantación. Sin embargo, cada país puede adoptar la definición de bosque que considere más apropiada para incluir en sus planes. Por ejemplo, podría dejar las plantaciones mono-específicas fuera de esta definición.

4) Las salvaguardias sociales. El Marco de Varsovia deja en manos de los gobiernos nacionales la forma cómo serán consideradas las poblaciones indígenas, los asuntos relativos a la tenencia de la tierra, las cuestiones de género, la participación de las poblaciones locales, etc. Por lo tanto, la forma de gobernanza, los mecanismos de participación y consulta, los repartos de los beneficios y otros temas relacionados, son de exclusiva decisión nacional.

5) Otra decisión que el Marco de Varsovia deja a criterio de cada país es la forma cómo se abordarán en sus planes o estrategias los factores impulsores de la deforestación y la degradación forestal. Esto incluye las actividades de minería, construcción de carreteras, expansión ganadera, entre otros.

El Marco de Varsovia para REDD+ ha establecido unos lineamientos generales para comenzar a operar pero hay muchos temas de suma importancia que aún están para resolver, como por ejemplo, el volumen de recursos que aportarán los países desarrollados y cómo se canalizarán. Sin embargo es muy importante no perder de vista que varios de los asuntos que son de preocupación para muchos actores de la sociedad civil y gobiernos, serán de decisión exclusiva de los gobiernos nacionales por lo que buena parte de la batalla para evitar los problemas no deseados de REDD+ se darán dentro de cada país. Por ejemplo, la participación en el mercado de carbono (en caso que finalmente esto se apruebe), la forma en que se considera la cuestión indígena, la tenencia de la tierra, las causas subyacentes de la deforestación, etc. Es importante destacar esto, pues muchas veces la atención sobre REDD se ha focalizado en los escenarios internacionales de decisión, lo cual es importante pero, como se ha visto, insuficiente.