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Julio 2014

Los avatares de la evaluación de la calidad educativa en Bolivia

Víctor Hugo Quintanilla Coro

Nación Quechua, Norte de Potosí

Desde los años '80, una de las mayores preocupaciones de los diferentes Estados de América Latina, es la evaluación de la calidad de la educación.1 Aunque esta preocupación aún no es seriamente compartida en nuestro país, lo cierto es que evaluar la calidad de la educación fue, es y seguirá siendo de una importancia definitiva para reconducir y/o reformular las políticas educativas de cualquier tipo de Estado o de gobierno.2

En unos casos con mayor efectividad y coherencia que en otros, la mayoría de los países ha encarado la evaluación de la calidad educativa, en el marco de lineamientos nacionales e internacionales. De este esfuerzo dan fe el “Índice de Desarrollo de la Educación Básica (IDEB) de Brasil, el Sistema de Medición de Logros Académicos de la educación básica Ecuador, desde 1996; la Evaluación Censal de Estudiantes del Perú, país que también se ha acogido a las pruebas de PISA (Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes o Program for International Student Assessment); el examen de bachillerato de Costa Rica o el caso de Puerto Rico, donde las escuelas que no cumplen con sus objetivos pasan a ser objeto de un plan de mejoramiento, según la controvertida Ley del “No child left behind”; y Chile que este año ha sido situada en el puesto 36 entre los 44 países que reciben evaluación de PISA.3

En Bolivia, la preocupación por evaluar la calidad de la educación nunca fue una preocupación de Estado, y al decir esto nos referimos a que antes del año 2009 no fue un mandato Constitucional. Ahora lo es, pero lamentablemente este mandamiento no dio lugar a la generación -mucho menos gestión y realización- de políticas de evaluación de la calidad de la educación, articuladas al desarrollo de lo que ahora se llama Sistema Educativo Plurinacional (SEP). ¿A qué se debe esta situación?

El año 2009, la Constitución Política del estado Plurinacional establece lo siguiente:

“Artículo 89. El seguimiento, la medición, evaluación y acreditación de la calidad educativa en todo el sistema educativo, estará a cargo de una institución pública, técnica especializada, independiente del Ministerio del ramo.4

Su composición y funcionamiento será determinado por la ley.”5 Hay dos aspectos fundamentales que remarcar al respecto: por una parte, que el “seguimiento, la medición, evaluación y acreditación de la calidad educativa en todo el sistema educativo” debe comprenderse como el objeto de la institución a ser creada por ley (y no por un Decreto Supremo como ha ocurrido). Esta diferencia jurídico-legal puede ser muy relevante a la hora de recordar que “hacer aprobar” decretos continua siendo uno de los indicadores más clásicos del ejercicio colonial del poder.

Por otro lado, el artículo de la Constitución establece muy claramente que dicha institución debe ser independiente del Ministerio de Educación. Tomando en cuenta que, al parecer, la mayor autoridad de ese ministerio tiene su propio diccionario de español, en base al cual se hace tomar decisiones gubernamentales que van en sentido contrario a consignas como “gobernar obedeciendo al pueblo”; en este punto -y sólo para contribuir a una comprensión más cercana al mandato constitucional- es preciso citar el significado de la palabra independiente: “independiente adj. 1 Que tiene la capacidad de elegir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad extraña. | autónomo. (…). 5 Se aplica a la persona que trabaja por cuenta propia. autónomo.”6 Para perfilar aún más el significado de la palabra, citemos algunos de sus sinónimos y antónimos: “Sinónimos de "independiente": libre, exento, emancipado, manumitir, autónomo. Antónimos de "independiente": Dependiente, sujeto, subalterno, subordinado, oficinista, esclavo, oprimido.”7

En base a este básico pero inevitable punto de partida, la hipótesis que puede explicar el hecho de que la OPCE haya estado atravesando por una serie de vicisitudes -inclusive con alguna cooperación internacional- se debe a que el Artículo 89 de la Constitución no fue comprendido: se asumió que los significados de la palabra independiente (¡) son sus antónimos (!).8 Un año más tarde, en la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, cuya versión final fue suscrita por el ministro Aguilar Gómez, los dos sentidos básicos de la disposición Constitucional fueron tergiversados de la siguiente manera:

“Artículo 83. Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa: (…) se crea el Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa, institución pública descentralizada, técnica, especializada, independiente en cuanto al proceso y resultados de sus evaluaciones. (…). 2. El Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa estará encargada de realizar el seguimiento, la medición, evaluación y acreditación de la calidad educativa del sistema educativo en los subsistemas regular, alternativo y especial.”9

Desde entonces existen dos tendenciosos “plus” jurídicos muy distanciados de la Constitución: por una parte, el mandato de la independencia de la institución que debe evaluar la calidad de la educación queda restringida “al proceso y resultados de sus evaluaciones”, lo cual ya no tiene que ver con “independencia institucional”. Por otra, su objeto ya no es todo el sistema educativo: las universidades “indígenas” y la formación (inicial, continua, permanente o “complementaria”) de maestros ya no están incluidas. Ahora que todo el país será testigo del mayor “licenciamiento” de profesores y profesoras, nunca antes visto en ningún otro país de este mundo, es preciso preguntarnos ¿por qué la ministro de educación asume la posición de evitar que la calidad de la educación sea evaluada en todos y cada uno de los subsistemas del SEP por una instancia independiente de su ministerio?

Dos años más tarde, el mandato Constitucional, ya no sólo es incomprendido, sino explícitamente ignorado con el Decreto Supremo No 0832. La “independencia” del Observatorio Plurinacional de la Calidad Educativa (OPCE) es anulada:

“Artículo 2.- (Naturaleza institucional). El OPCE, creada por el Artículo 83 de la Ley Nº 070, es una entidad pública descentralizada bajo tuición del Ministerio de Educación, con personaría jurídica, con patrimonio propio y autonomía de gestión técnica, administrativa, financiera y legal en el ámbito nacional.”

La institución de evaluación de la educación, a la que la Constitución Política del Estado se refiere como independiente del Ministerio del ramo, ahora ya no lo es:

la OPCE es “descentralizada bajo tuición del Ministerio de Educación”.

Si bien el radio de acción de la institución ha vuelto a ser todo el sistema educativo, porque ello es políticamente conveniente para el ministerio del ramo, por otro lado, se encuentra ese sospechoso detalle de que la presidencia de su directorio está a cargo del ministro de educación.10

¿Por qué esto resulta problemático? Es muy simple: el OPCE debe evaluar la calidad de la educación del modo más objetivo posible y sin ningún tipo de injerencia o influencia sobre el modo de hacerlo ni sobre los resultados derivados de ello, so pena de faltar a la verdad sobre el estado de la educación, sus crisis o sobre sus aciertos.11 Siendo así, no es coherente que el ministro del ramo sea parte del directorio de la institución, porque la evaluación de la calidad de la educación constituye también una forma indirecta de evaluar las consecuencias de las decisiones que esa autoridad estuvo tomando -comunitariamente o no- sobre todos y cada uno de los subsistemas del Sistemas Educativo Plurinacional.

En un proceso tan importante, referencial y determinante para que los diferentes actores y protagonistas de la educación tomen conciencia de los efectos de su protagonismo, no se puede ser “juez y parte” en la evaluación de la calidad de la educación,12 salvo que se tenga algún interés ajeno a la verdad o la finalidad de soslayar responsabilidades (aunque está claro que la evaluación de la calidad educativa no se realiza con la finalidad de determinar culpables e inocentes). De ahí que la labor de instituciones independientes del ministerio del ramo, como el OPCE, sean absolutamente necesarias y esenciales para tomarle el pulso a toda la educación boliviana y para derivar planteamientos que lleven a enriquecer, replantear o reorientar las políticas educativas. Pero de ahí, al mismo tiempo, que las actividades que el mismo Ministerio de Educación realiza, para evaluar los efectos “educativos” de sus propias decisiones, no sirvan más que para preservar la autoestima de las principales autoridades de ese ministerio, y para hacer creer que la “revolución” educativa y cultural está “avanzando”, aunque no se sepa hacia dónde.

El año 2012 esta problemática tuvo una de sus formas de expresión más inusitadas: la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educación publicó en el SICOES varias convocatorias para la contratación de firmas consultoras privadas, para la realización de evaluaciones académicas a las escuelas de formación de maestros y unidades académicas del país. Aunque no se sabe que ninguna consultora de “izquierda” o “derecha” llegara a adjudicarse el trabajo ofrecido, la pregunta que debería ser respondida es la siguiente: ¿por qué el Ministerio de Educación llegó a expresar la intención de entregar la evaluación de las escuelas de formación de maestros a consultoras privadas, siendo que desde el 2011 el Estado Plurinacional ya contaba con el OPCE, institución exclusivamente creada para programar, proyectar y realizar evaluaciones educativas en y de todo el Sistema Educativo Plurinacional?

Hasta aquí, la Constitución Política del Estado no sólo no ha sido cumplida por el ejecutivo del ramo, sino que ha dado lugar a una casi absoluta enajenación de atribuciones y funciones, con un segundo Decreto Supremo, aprobado el anterior 28 de mayo. Es así cómo se ha transitado de la incomprensión al solapado autoritarismo. Esto se encuentra clara y evidentemente perfilado por la diferencia entre los decretos No. 0832 y No. 2017.

El D.S. No. 0832 establece en su Artículo 8 que “El Directorio tiene a su cargo la definición de estrategias y lineamientos sobre los procesos de seguimiento, medición, medición, evaluación, y acreditación de la calidad educativa, en el marco de las políticas del Sistema Educativo Plurinacional, así como la supervisión de su cumplimiento.”

Con el D.S 2017, el Directorio del OPCE, bajo la presidencia del ministro de educación, ya tiene las siguientes atribuciones específicas:

Artículo 8.- (Atribuciones del Directorio). El Directorio del OPCE, tiene las siguientes atribuciones:


a) Definir las estrategias y lineamientos sobre los procesos de seguimiento, medición, evaluación y acreditación de la calidad educativa, en el marco de las

políticas del Sistema Educativo Plurinacional, así como supervisar su cumplimiento;

b) Aprobar el Plan Estratégico Institucional, Programa de Operaciones Anual y el Presupuesto de la institución, elaborados en el marco de las políticas,

estrategia y los lineamientos establecidos;

c) Aprobar la Estructura Organizativa de la institución;

d) Evaluar el desempeño de la Directora o Director Ejecutivo del OPCE;

e) Conocer los informes de Auditoría Interna;

f) Definir los asuntos de su competencia, mediante Resoluciones de Directorio;

g) Aprobar los informes de viaje al interior o exterior del país de la Directora o Director Ejecutivo del OPCE;

h) Tratar otros temas relacionados con el cumplimiento de sus atribuciones.”13

Esta tendenciosa modificación anticonstitucional del primer decreto también anticonstitucional, no sólo termina por completo de desplazar la independencia que el OPCE debe tener del ministerio -y de su ministro- para dar lugar a resultados objetivos en la evaluación de la calidad de la educación, sino que también involucra una implícita dualidad de funciones: el ministro de educación como el tácito, implícito o sobreentendido director ejecutivo del OPCE. Desde este punto de vista, no cabe duda que el verdadero Director ejecutivo de esta institución queda reducido a ser un simple operador de las decisiones ministeriales. Y como el actual Director del Observatorio constituye y seguiría constituyéndose en un obstáculo para las voluntades del “hermano” ministro, el decreto 2017 también contempla su destitución: “Disposición transitoria única.- A partir de la publicación del presente Decreto Supremo, se procederá a la nueva designación de la Directora o Director Ejecutivo mediante Resolución Suprema.”14

Al respecto, y basados en el informe que el Director Ejecutivo del OPCE elevó a varias autoridades del Estado Plurinacional, nuestro criterio final es el siguiente: la incomprensión o ignorancia de la Constitución Política del Estado Plurinacional, no puede continuar siendo la causa de que instituciones como el OPCE no puedan cumplir con la evaluación de la calidad de la educación, independientemente del ministerio del ramo. Si ello no va a ser posible, por temor a los resultados de evaluación de programas como el PROFOCOM o del subsistema de educación regular, entonces nos encontramos frente a un desacierto más, que se deben sumar a otros, para comenzar a pensar en un Segundo Congreso Plurinacional de Educación.

Si el congreso del 2006 tuvo la finalidad de configurar una educación descolonizadora, intra-intercultural-plurilingüe, comunitaria y productiva, el nuevo congreso podría tener la finalidad de reconducir el cumplimiento de la Constitución Política del Estado en el campo de la educación y de evaluar la gestión curricular y los efectos que ha tenido hasta ahora la Ley 070. ¿Por qué? Cada día se hace más y más difícil aceptar que la educación boliviana esté caminando con los ojos abiertos, en el angostísimo sendero que le depara el actual ministro de educación, desde el año 2008.

NOTAS:


1 Estas son tan sólo algunas de las ya innumerables contribuciones sobre el tema de la emergencia e importancia de la evaluación de la calidad de la educación en América Latina y el Caribe: Carlos Rojas C. Y Juan Manuel Esquivel: Los Sistemas de Medición del Logro Académico en Latinoamérica. The World Bank Latin America and the Caribbean Regional Office, October 1998. Pedro Ravela (editor): Los próximos pasos: ¿hacia dónde y cómo avanzar en la evaluación de aprendizaje en América latina? Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe-GRADE, 2000. Pedro Ravela; Patricia Arregui; Gilbert Valverde; Richard Wolfe; Guillermo Ferrer; Felipe Martínez Rizo; Mariana Aylwin y Laurence Wolff: Las evaluaciones educativas que América Latina necesita. Santiago: PREAL, 2008. Alejandro Tiana Ferrer: Cooperación internacional en evaluación de la educación en América Latina y el Caribe: análisis de la situación y propuestas de actuación. Washington, D.C., BID, 2000.

2 “La evaluación educativa y, en concreto, la evaluación externa de las competencias de los alumnos, ha pasado en menos de quince años a ocupar un lugar central entre los instrumentos de la política educativa. La evaluación de competencias, impulsada en buena medida por instituciones globalizadoras como la OCDE, forma parte actualmente de la agenda de reformas educativas muy diversas. Desde aquellas orientadas a la intensificación de los cuasi mercados educativos y la elección, hasta las que ponen un mayor acento en la producción pública y en la rendición de cuentas de los centros públicos, las agendas reformistas otorgan a la evaluación el carácter de piedra angular de los diferentes diseños.” Jorge Calero y Álvaro Choi: “La evaluación como instrumento de política educativa”. Presupuesto y Gasto Público 67/2012:000-000. Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos © 2012, Instituto de Estudios Fiscales, p 29. Ver también: Patricia Arregui: “Uso de los resultados de evaluaciones educativas a gran escala en América Latina. Grupo de Trabajo sobre Estándares y Evaluación del PREAL. Octubre 2008.

3 Para mayor información sugiero ver: Boletín Nº2, Febrero 2008. Observatorio Regional de Políticas de evaluación educativa.

4 Nuestro subrayado.

5 Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.

6 Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. Madrid: Laurosse, 2007. Versión digital.

8 Esto constituye un indicador de que la insuficiencia en comprensión de textos, no sólo es un problema que caracteriza al desempeño de la mayor parte de los educandos bolivianos, sino también un problema, y quizás mucho más profundo, en el desenvolvimiento de las principales autoridades que gobiernan en y desde el campo de la educación.

9 Ley 070 de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez. La Paz: Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, 2010. Mis subrayados.

10 Ver D.S No 0832.

11 “Asimismo, en la medida en que exista una mayor conciencia respecto a la necesidad de incrementar y utilizar más eficientemente los recursos siempre escasos destinados al sector educación, resultará imprescindible contar con información que permita evaluar el impacto de una inversión adicional y monitorear en forma permanente y adecuada los avances y retrocesos en los resultados del sistema educativo.” PREAL: “¿Cómo avanzar en la evaluación de aprendizajes en América Latina?” Formas y Reformas de la Educación: Abril 2001, Año 2/No 8, s.p.


12 Ya en 1994, se tenía claro que los factores que debían tener en cuenta los sistemas de evaluación de la calidad de la educación eran la “Independencia: una relativa independencia de los organismos encargados de la evaluación frente a los prescriptores, que permita el ejercicio de un espíritu crítico responsable y basado en un código deontológico profesional. Estos organismos pueden ser, en parte, del gobierno, del parlamento, o totalmente autónomos (centros de investigación, asociaciones, etc.); Cientificidad: como garantía de objetividad, que demanda una excelente capacitación técnica y pluridisciplinar de los evaluadores. Se deben emplear con rigor instrumentos empíricos de medida, suficientemente comprobados y contrastados, tanto en la esfera de lo cuantitativo como en la mucho más difícil de lo cualitativo; Transparencia: una transparencia suficiente de la información administrativa, que permita el acceso de todos los actores implicados a las fuentes. En el marco de un servicio público, la evaluación no debe ser nunca confidencial; Pluralidad: una pluralidad de órganos de evaluación que permita la emulación entre expertos y su utilización por los decisores como bazas en la negociación; por ejemplo, al servicio del poder ejecutivo, pero también del parlamento, de la administración central y de las entidades locales. Participación: Todos los actores implicados deben participar activamente, en alguna medida, en cualquier momento del proceso de evaluación. Ello ayuda a distinguir entre control y evaluación y, de otro lado, contribuye a difundir la cultura de la evaluación entre todos los sectores.” Este trabajo fue elaborado por Alejandro Tiana y Horacio Santángelo, con la colaboración de Francesc Pedró, para ser presentado como documento base en la VII Reunión Ordinaria de la Asamblea General de la OEI, celebrada en Buenos Aires del 26 al 28 de octubre de 1994. http://www.rieoei.org/oeivirt/rie10a09.htm. La Paz, 16 de junio de 2014, 10:55 a.m.

13 Decreto Supremo 2017 de 28 de mayo de 2014.

14 Ibidem.

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