Abril 2013

Fernando Porta, economista UNQ:
"El MERCOSUR debe superar la lógica comercialista e ir hacia un proyecto regional estratégico"
Entrevista exclusiva de Iniciativa

Reportaje de Telémaco Subijana

Entrevistamos en exclusiva al economista Fernando Porta. Es Profesor Titular de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Quilmes e Investigador del Centro REDES (Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación Superior). Ha publicado numerosos artículos en revistas nacionales e internacionales, capítulos de libros y libros vinculados al desarrollo del Mercosur y la integración latinoamericana, estrategias empresariales, inversión extranjera directa, análisis sectoriales de la industria argentina. Anteriormente se ha desempeñado como Director de la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales de la UBA y como Consultor de la Oficina de CEPAL en Buenos Aires. En esta oportunidad, opina sobre el proceso de integración y analiza el panorama económico para América Latina en el 2013. También destaca que el ingreso de Venezuela -junto a las potenciales incorporaciones de Bolivia y Ecuador- instalan una coyuntura propicia para que el MERCOSUR se re-diseñe y supere la lógica comercialista. El papel de Brasil en la economía regional, las estrategias de los países frente al peso de las empresas transnacionales y el desafío de reconstruir las capacidades estatales de modo tal de discutir y orientar los proceso de desarrollo. Leer más.

¿Qué panorama económico visualiza para América Latina en el 2013 considerando el contexto internacional?

Cabe aclarar que no es fácil hacer proyecciones sobre la situación económica, ni siquiera en períodos relativamente cortos, dada la volatilidad que va tomando la economía internacional. Además, los países centrales siguen sin adoptar algunas medidas estructurales que, en principio, permitirían ayudar a corregir los desequilibrios que se acumularon antes y durante la crisis e insisten con acciones "pro mercado" profundamente recesivas. Por su parte, nuestra región es parte de este contexto hostil, en particular aquellos países más dependientes de los procesos y flujos internacionales, ya sea de comercio, capitales o remesas; entonces, cualquier panorama relativamente crítico puede impactar de un modo desfavorable en el corto plazo.

Ahora bien, abierto ese paraguas, distintos países de la región -en particular los del Cono Sur- siguen siendo beneficiados por una situación de precios internacionales favorables para los principales productos de exportación y, al mismo tiempo, por mercados consumidores que, como el caso de los asiáticos, a pesar de haber disminuido un poco sus altas tasas de consumo históricas, siguen generando de todas maneras una demanda dinámica. En este marco, es posible prever desempeños económicos de crecimiento positivo, seguramente superiores al de todas o la gran mayoría de las economías desarrolladas; en cualquier caso, considero que la evolución de la región será este año bastante similar a la de 2012, persistirá un escenario de tasas de crecimiento relativamente bajas en relación con años anteriores.

Por otro lado, algunos de los países de la región -en particular aquellos que cuentan con un mercado interno importante- también dependen de cómo vaya su nivel de demanda doméstica. En ese sentido, está claro que tanto Brasil como Argentina han venido tomando medidas orientadas a sostener los niveles de gasto, demanda efectiva y actividad a fin de preservar el nivel de empleo. Entonces, estas economías pueden derivar cierto dinamismo de su propia demanda efectiva interna, para luego, eventualmente, complementar su vinculación con las economías emergentes. En este contexto, puede generarse un panorama en donde, en la medida en que también se da una interacción comercial dentro de la propia región, el bloque en sí mismo opere como una locomotora que va tirando de los propios vagones regionales. Ahora bien, cabe aclarar que esto vale en un escenario económico mundial -especialmente de las economías de los países centrales- relativamente estancado y sin considerar alguna hipótesis más dramática. Esos países no están funcionando como locomotoras de la economía mundial, pero siempre existe el riesgo mayor de que un nuevo episodio crítico trasmita condiciones profundamente negativas, sea vía expectativas, contagio financiero, derrumbe comercial o similar.

Por otra parte, en relación a la situación particular de los países de la región, cada uno asume características propias, por lo que es probable que algunos estén más expuestos a la coyuntura internacional y vivan alguna situación de crisis tipo la de 2008. No parecería ser el caso Argentina -relativamente más expuesta a algunos desequilibrios internos-, pero sí el de países como Chile o Brasil que tienen su mercado de capitales muy insertos en el sistema financiero internacional. Incluso algunos países -como los del cinturón Andino o de Centro América-, que dependen de remesas de su población migrante -importantes para sus procesos de acumulación-, pueden sufrir las consecuencias de la disminución de esos recursos ante un escenario de crisis o de recesión en los países centrales. En definitiva, queda claro que América no es una, sino varias. Es posible encontrar ciertos patrones de inserción, de especialización, que caracterizan al sur y lo distinguen un poco del centro-norte de América. Al mismo tiempo, estos países han gestionado situaciones de crisis de distinta forma: algunos con más intervención, otros con menos; algunos profundizando su vinculación con el mercado internacional de capitales, otros saliendo. De todas formas, en términos generales, creo que el escenario más probable es uno de crecimiento positivo, pero bajo.

Durante los últimos años los países de América del Sur han mostrado su interés por profundizar el proceso de integración y dar cuenta de su principal problema: la pobreza y desigualdad social. ¿Cómo analiza este proceso y qué diferencias visualiza?

Considero que, en general, buena parte de los países del sur han desarrollado, en los últimos años, políticas orientadas a paliar las fuertes situaciones de inequidad que se habían acumulado a causa, principalmente, de las reformas llamadas estructurales y luego agravadas por cuestiones particulares que algunos países atravesaron. De esta forma, se han llevado adelante respuestas desde lo que se denominan políticas compensatorias, en particular de empleo, con un éxito relativamente generalizado en toda la región. Más allá de la discusión que se pueda establecer sobre las cifras, lo cierto es que han disminuido los índices de pobreza e indigencia y se ha avanzado en el sentido de paliar las situaciones de desigualdad heredadas. Esto ha tenido que ver con este tipo de acciones, con Estados más presentes apuntalando políticas de empleo, políticas sociales compensatorias, políticas de ampliación de la cobertura de los bienes públicos, etc. Ha habido una voluntad relativamente común en toda la región y los resultados han estado en línea con esas gestiones, aunque uno pueda encontrar mayor o menor eficacia en los distintos instrumentos utilizados.

Por su parte, en la región también ha habido un intento por recuperar, reactivar, fortalecer, el proceso de integración regional. Durante los últimos años ha habido una búsqueda por lograr una mayor coordinación de las políticas en la región frente al escenario de crisis internacional y, también, de aprovechar esta coyuntura de crecimiento diferencial de la región para instalar nuevas redes productivas que permitan mantener en el tiempo ese tipo de dinámica. Además, aunque sería importante que respondan a esquemas formales de integración, se han multiplicado las acciones de cooperación, como en distintos casos de cooperación energética, financiera o de intercambio de conocimiento científico y tecnológico. Por otra parte, también se produjo como novedad la apertura y diversificación de la agenda integracionista, que claramente estaba muy concentrada en los temas específicamente comerciales. En temas políticos, por ejemplo, han sido importantes las intervenciones a favor de la consolidación de los espacios democráticos o la discusión de temas relacionados con políticas sociales y laborales. Esto, al mismo tiempo, ha impactado en una interesante diversificación de los actores que participan en estos procesos.

En este contexto, queda por avanzar en acciones tendientes a apuntalar el desarrollo y la diversificación productiva en los países; generar redes productivas regionales; convertir al mercado regional en un espacio propicio para el mejor desempeño de las pequeñas y medianas empresas. Se trata de una serie de ejes que tienen que ver con un cambio estructural, con una estrategia de desarrollo. La sinergia institucional o las situaciones de peligro recesivo muchas veces operan como freno, como mochilas de plomo, a este tipo de transformaciones, pero considero que es importante ir hacia un proyecto regional estratégico. Esta es la gran tarea pendiente, superar las dificultades objetivas del legado de la lógica comercialista con la que los esquemas fueron diseñados. A modo de ejemplo, es importante la discusión en torno a la necesidad de que el bloque cuente con una arquitectura financiera regional sólida, con capacidad de control sobre la misma, de la que puedan desprenderse distintos instrumentos útiles para la promoción de desarrollo de infraestructura, la generación y/o el crecimiento de pequeñas y medianas empresas, la ampliación de la cobertura de las políticas sociales, etc. Muchas de estas cuestiones han sido discutidas pero falta avanzar, el banco regional podría ser utilizado como una plataforma deliberada de cambio productivo y esto exige asociar a esos objetivos los mecanismos de financiamiento necesarios.

¿Los precios de commodities favorables también son un obstáculo para la transformación de la estructura productiva?

Ciertamente hay una especie de relajamiento en relación a la necesidad de encontrar otro dinamismo productivo y de inserción internacional. En la medida de que los sectores tradicionales pasan por una coyuntura relativamente favorable, impacta. Pero también ocurre que, de algún modo u otro, esa coyuntura es la que ha permitido que estos países acumulen una masa de recursos propios que debería ser pensada en términos más estratégicos. Porque si bien es cierto que probablemente tengamos un escenario de precios internacionales altos, también es cierto que la volatilidad de esos precios no ha disminuido respecto de otras etapas. Entonces, aún cuando, en principio, tu estructura productiva haya quedado del buen lado de la crisis, eso no quiere decir que no siga adoleciendo de este tema importante. Cabe recordar que no se trata del tipo de sector con capacidad de dinamizar al conjunto productivo y al conjunto social.

De todas formas soy escéptico con respecto a la idea de que esta coyuntura de precios internacionales altos lleva a la re-primarización de las economías. Se pueden haber re-primarizado un poco las exportaciones, pero en un contexto en que las de otros rubros también crecieron -como se ve en el caso de la Argentina. Por eso considero que hay que tener cuidado con ese concepto. Por otro lado, no todos los países de la región gozan de esos beneficios. Entonces, el imperativo de tener una estructura productiva más diversificada, que permita proveer una plataforma para facilitar las intenciones re-distributivas existentes, sigue siendo tan urgente como era antes.

Durante el año 2012 se produjo el ingreso de Venezuela en el MERCOSUR y eventualmente se espera lo propio de Ecuador y Bolivia. ¿Qué opina al respecto?

En términos formales, considero que el ingreso efectivo y pleno de Venezuela, Ecuador y Bolivia será muy difícil. Se trata de estructuras económicas relativamente poco competitivas en muchos sectores. Sin tomar medidas acorde, la integración tendría la paradoja de terminar resultando en una relación no deseada de centro-periferia. En su momento, cuando se negocio el ingreso de Venezuela en 2006, se estableció un cronograma de adaptación de las políticas comerciales venezolanas a la política comercial del MERCOSUR. Esto implicaba un cronograma de liberalización de comercio que, en mi opinión, desde el punto de vista de las necesidades de la economía venezolana, era incumplible y potencialmente dañino para dicho país. Finalmente no se puso en práctica porque la incorporación de este país no se materializó. Entonces, está claro qué pueden aportar estas economías, ya que son ricas en determinados tipos de recursos naturales que son complementarios de los del MERCOSUR, pero implica llevar adelante un proceso complejo con el diseño actual del bloque -incluso cuestionado por los propios socios, tal como ocurre con nuestro país en relación al pedido de medidas de administración de comercio. De esta forma, considero que el ingreso de Venezuela -junto a las potenciales incorporaciones de Bolivia y Ecuador- instalan una coyuntura propicia para que el MERCOSUR se re-diseñe. El desafío es construir un esquema institucional regional que efectivamente sea acorde con los objetivos de profundización productiva, desarrollo de la industrialización, desarrollo de cadenas de valor nacionales, etc. En ese marco hay que atender también la situación de los nuevos ingresantes.

¿Hacia dónde cree que debería orientarse este re-diseño?

Considero que hay que trabajar a partir de tratamientos sectoriales diferenciados. Pienso que hay que ser muy cuidadoso con la combinación entre presiones competitivas -vía la apertura- y el resto de instrumentos necesarios para producir en cada país el cambio de estructura productiva que le permita asociarse mejor a eso. Hoy día el MERCOSUR tiene administración del comercio, pero como parte, en gran medida, de acciones unilaterales y, por ende, de naturaleza conflictiva; cada país lo ha venido haciendo en respuesta a diversas coyunturas críticas, incluso vulnerando normas acordadas.

Entonces, simplemente hay que sincerar la situación y canalizarla de un modo positivo. Tiene que ser un sistema donde haya sectores en los que se pueda trabajar con un escenario de libre comercio y sectores que no -donde haya que dirigir determinados proyectos y determinados instrumentos para armar cadenas regionales. En definitiva, hay que desarrollar un esquema sofisticado, que diversifique la agenda de integración y sea muy distinto a aquel por el cual el MERCOSUR fue pensado desde una lógica comercialista. Ante este propósito, se debe pensar un formato institucional acorde.

En este escenario, ¿qué opina en relación al rol que juega Brasil?

La situación de Brasil es compleja. Es inevitable pensar a Brasil como locomotora regional por el tamaño de su economía, la diversificación de su aparato productivo, el tamaño de su mercado externo, etc. Incluso para posicionarse mundialmente, Brasil debe ir a esa contienda como representante de la región, a Brasil no le alcanza con su propia economía. Entonces, este país va a ser un jugador global en cuanto pueda efectivamente liderar un proceso regional virtuoso. Pero, tiene un problema difícil de resolver: a diferencia de lo que significó Alemania en el período expansivo de Europa, Brasil tiene que atender las enormes disparidades y desequilibrios sociales y regionales que lo atraviesan. Es una situación compleja, en la que la experiencia de integración europea no sirve de nada para pensar ese nivel de asimetría, tanto de países como de desequilibrios sociales al interior de cada nación. De esta forma, este contexto exige en el MERCOSUR una respuesta que no puede ser simplificada; el problema no se resuelve pidiéndole a Brasil que actúe como locomotora regional frente a la falta de dinamismos propios.

Mucho se ha discutido en relación al peso de las empresas trasnacionales. ¿Considera que la re-estatización de YPF puede ser un ejemplo de acción frente a este problema?

Ciertamente, nuestros países son bastante transnacionalizados, lo que, en principio, no es necesariamente bueno o malo. El punto es cuál es el efecto de las decisiones estratégicas de esas empresas transnacionales sobre los patrones de desarrollo de los países. A modo de ilustración, hay toda una corriente de análisis de la economía mundial que entiende que hay modalidades de inserción internacional virtuosas en la medida que los países puedan sumarse a cadenas globales de valor, reconociendo a su vez los gobiernos que la conducción de estas suelen estar en manos de las grandes empresas globales. Ahora bien, ¿cuál es la expectativa que hay ante esta hipótesis? La de que la inserción a esa red global sea virtuosa, que no provoque un crecimiento empobrecedor sino un efectivo desarrollo de las fuerzas productivas, desarrollo tecnológico, de calificación de las fuerza de trabajo, etc. Pero esa no es necesariamente la única posibilidad de inserción en estas cadenas, sino que también hay lugares absolutamente subordinados desde el punto de vista de los efectos nacionales de integración a esas cadenas. El tema es qué rol está jugando la filial que tiene el país en esa especie de estructura internacional de la corporación y en esa configuración de la cadena global de valor, ya que se puede estar jugando un rol marginal. Entonces, hay muchas cuestiones por analizar al momento de afirmar que una economía está muy trasnacionalizada.

En este contexto, el caso de YPF puede ser un muy buen ejemplo. Cuando Repsol compra YPF se convierte en una compañía internacional al hacerse de un activo que era mayor a los activos que controlaba hasta entonces. Sin embargo, esto no significó que la filial argentina haya cumplido una función importante para el desarrollo del país. Repsol tuvo con YPF una estrategia cortoplacista de acumulación de recursos que les permitiera financiar otros desarrollos en otros lugares. De esta forma, el caso Repsol-YPF es un claro ejemplo de una empresa transnacional que no redunda en ningún tipo de ventaja para el país, sino todo lo contrario, al complicar las cuentas externas y desmantelar los planteles productivos y las capacidades tecnológicas. Desde el punto de vista del desarrollo local, el efecto fue totalmente negativo. Ahora bien, si bien Repsol eligió en ese momento esa estrategia, cabe decir que no era la única alternativa de acción posible; quizás, una voluntad de parte del Estado más decidida a evaluar el impacto potencial de aquella estrategia podría haber dado lugar a una historia diferente.

Luego de la re-estatización, en el año 2012, se busca que YPF sea una plataforma de reestructuración de la cadena de valor del petróleo, que explore nuevas posibilidades, que sirva para aliviar a largo plazo las cuentas energéticas, que desarrolle nuevas tecnologías y canalice estos efectos en la estructura productiva nacional. Por supuesto que si el Estado es controlante de YPF es más fácil tomar la decisión política de convertir a la empresa en un polo industrializador, en un polo difusor del progreso técnico, pero eso mismo, eventualmente, pudo haber sido negociado con algún marco regulatorio bien ejecutado con ese otro agente que tenía. Entonces, el ejemplo de YPF da cuenta de que el Estado tiene que planificar los efectos en el desarrollo y no suponer que estos se producen espontáneamente. Dada la trayectoria de los últimos 20 o 30 años de nuestras economías, el desafío es reconstruir las capacidades estatales de modo tal de discutir y orientar los procesos de desarrollo.







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