Noviembre 2012
Noviembre 2012
Reconstruyendo el Estado en la Unasur
Por Bernardo Kliksberg
Luego de las políticas neoliberales que destruyeron al Estado, el proceso de recuperación del mismo ha comenzado. Erigir un Estado eficiente, participativo y equitativo es la única manera de lograr inclusión económica y social de la mayor parte de la población.La ofensiva contra el Estado
Según repiten con frecuencia los economistas ortodoxos en el mundo desarrollado y en el país, la culpa de la crisis económica actual está en el crecimiento del Estado, particularmente en la existencia del llamado Estado de Bienestar.
Desarmándolo se desactivaría su causa central.
Los datos indican lo contrario. En los países con Estado de Bienestar más desarrollado como Noruega y Suecia la crisis no se produjo. Su presencia hace que la población sea protegida y ello la empodera productiva y económicamente, asegurando las bases de crecimiento de la economía.
Incluso el país menos afectado por la crisis europea, Alemania, es el que tiene mayor Estado de Bienestar de acuerdo con su gasto en servicios sociales.
Ello puede verse asimismo en los ejemplos de Canadá y Estados Unidos. Canadá, que tiene servicios sociales mucho más amplios que los de Estados Unidos, con un sistema de salud pública universal y una gran red de protección social, ha enfrentado mucho mejor la crisis que Estados Unidos.
El argumento anti Estado de Bienestar no coincide con la realidad pero es muy funcional, permite dar un aura de legitimidad a cortes que son éticamente inadmisibles y que violan los derechos sociales más básicos...
Están produciendo un círculo perverso en todos los países en que se están aplicando: reducción del Estado, achicamiento de las políticas públicas cuando más necesarias son, descenso del consumo, baja de la recaudación fiscal, aumento de los impuestos y los cortes para compensarla, y más recesión.
Ya Keynes había explicado en 1937 que la expansión, no la recesión, es el momento idóneo para la austeridad fiscal, advirtiendo a Roosevelt que no se apurara y no ahogara la recuperación en desarrollo.
Lecciones de la experiencia latinoamericana
El mejor juez de las teorías es la realidad. América latina fue el laboratorio de experimentación de un gigantesco operativo de ciertos sectores de la sociedad para desmontar el Estado en las décadas de 1980 y 1990. ¿Qué puede aprenderse de esa experiencia, tanto para el futuro de la región como para los debates actuales en el mundo desarrollado?
Las reformas neoliberales del Estado en América latina, de Menem, Salinas, y otros gobiernos similares, lo afectaron estructuralmente.
Procuraron pasar del Estado existente, al que se le atribuyeron calificativos como obeso, omnipresente, interventor, al Estado mínimo. Se enfatizó que el Estado era nocivo para la economía, de la más alta ineficiencia, y que la gran mayoría de sus funciones debían ser transferidas a la mano invisible del mercado.
Se prometió que la nueva reforma del Estado contribuiría a aumentar el crecimiento, reducir la pobreza, eliminar la corrupción y mejorar la eficiencia.
Se instrumentaron en la mayoría de los países de la región estrategias de minimización del Estado a través de vías como la reducción de su planta de personal y del gasto público, una acelerada política de privatizaciones, la desregulación, la eliminación jurídica de diversas de sus funciones, entre otras.
Todo ello fue acompañado de una vigorosa campaña de desvalorización de la acción estatal. Se cuestionó frontalmente su sentido de existencia, se asoció actividad pública con ineficiencia, se enfatizó la alta identidad entre aparato público y posibilidades de corrupción. Se llegó asimismo a desprestigiar en extremo al funcionario público, sugiriendo que era uno de los mayores obstáculos para avanzar hacia un progreso sostenido.
Después de dos décadas de aplicación de las reformas fue posible cotejar las promesas con las realidades.
La pobreza ascendió. A inicios de los 80 era un 40% de la población, y en el 2003 un 43,9%. Aun algunos de los indicadores más elementales de salud pública, como la desnutrición infantil, empeoraron entre los 80 y el 2000.
Las cifras de desigualdad se agudizaron. Eran malas a inicios de los 80 pero empeoraron aún más. El Gini, que era de 50.8 en los 80, pasó a ser de 52.2 en los 90. El de los países de la OCDE, en cambio, era de 34.2. A fines de los 2000 el Gini alcanzó proporciones récord: Brasil 0.64, Bolivia 0.60, Guatemala, 0.58, México 0.57, Ecuador 0.56, Colombia 0.55, Argentina 0.53.
El balance de las reformas fue regresivo. El Estado anterior presentaba gruesas deficiencias, patologías burocráticas, facilidad para caer en prácticas clientelares, vulnerabilidad ante la corrupción, serias ineficiencias, pero las reformas practicadas no se limitaron a tratar de cambiar internamente al Estado, atacaron frontalmente su mismo rol y sus instrumentos básicos de gestión.
¿Cómo quedó el Estado después de los ajustes? ¿Cómo puede quedar si se va por la misma vía hoy en Europa y otros países?
Desmantelando el Estado
En la reforma se achicó fuertemente el personal público. En 1999 los funcionarios públicos eran en América latina sólo el 7,3% de la población activa, en la OCDE el doble, 15,6%.
En sólo 10 años, entre 1987 y 1998, el empleo público bajó en la Argentina un 35%, en Chile un 63%, en Bolivia un 25%, en Venezuela un 75%, en Uruguay un 26 por ciento.
Mientras en Estados Unidos había en el 2001 siete funcionarios cada 100 ciudadanos, en América latina era casi la mitad, 3,88. En la Argentina eran sólo 4,9, en Brasil 3,3, en México 4,8.
Los ingresos tributarios de los países de la OCDE duplicaban proporcionalmente a los de América latina.
En México, el Estado, que representaba en 1988 sólo el 20,4% del Producto Bruto, redujo su participación en 1999 a 13,4 por ciento.
Entre 1982 y 1993 el número de empresas públicas pasó de 1.155 a 213. Entre 1990 y 1998 las privatizaciones alcanzaron un monto de 154.225 millones de dólares. Abarcaron sectores como aeropuertos, ferrocarriles, las industrias petrolera y eléctrica, entre otros.
En la Argentina, en los gobiernos de Menem se implementó el llamado Programa de Reforma Administrativa.
Las privatizaciones abarcaron áreas fundamentales como el agua, la energía, las comunicaciones, el transporte, la química, la petroquímica, el acero, los aeropuertos, los caminos y varios de los bancos de desarrollo. Entre abril de 1990 y diciembre de 1992, el total del personal civil de la administración nacional se redujo de 670.000 a 364.000. La privatización fue clave en esa reducción, y a ella se sumaron los programas de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas.
Las privatizaciones en la Argentina se mencionan con frecuencia como una best practice al revés, por sus graves deficiencias.
Entre ellas, ventas de empresas sin sanearlas antes para poder recibir mejores precios, subestimaciones fuertes de los activos, ofrecimiento de condiciones que generaban monopolios cuando un objetivo central de la privatización era supuestamente estimular la competencia.
A todo ello se sumaron pronunciadas debilidades en los organismos reguladores. Evaluándolas, Thwaites Rey y López concluyen que las privatizaciones argentinas se hicieron con el propósito principal de pagar la deuda externa y brindarles oportunidades de negocios a los grupos de poder económico concentrados.
Por otra parte, se destruyó el capital humano del Estado. La desvalorización sistemática de la función pública, la atmósfera permanente de cortes, los criterios arbitrarios utilizados para realizarlos, la reducción del tema con frecuencia a una cuestión de ahorros presupuestarios crearon un clima en que activos intangibles como las expectativas de carrera, el orgullo por el trabajo desempeñado, la lealtad con la organización, y la idea de servicio a la comunidad fueron fuertemente dañados.
El aparato público latinoamericano que presentaba agudos problemas a inicios de los 80, fue objeto durante esa década y la siguiente de un verdadero vaciamiento.
Uno de los impactos mayores de la ola privatizadora y antiestatal, que penetró fuertemente en la población, es que la idea misma del Estado como representante de la acción colectiva de la sociedad, y de la función pública como un trabajo relevante, fue profundamente deteriorada. En pleno apogeo de la ola reformista, Guillermo ODonnelll caracterizó muy bien las implicancias de fondo de la misma: ...los intentos actuales de reducir el tamaño y los déficit del Estado como burocracia también están destruyendo el Estado como ley y la legitimación ideológica del Estado.
Rediseñando el Estado
Gobiernos con un mandato de cambios económicos y sociales profundos, y con todo el interés en llevarlos adelante, como los de Argentina, Brasil, Uruguay, Ecuador y otros países de Unasur, se encontraron con la necesidad imperiosa de reconstruir el Estado para poder llevar sus intenciones a la realidad.
El Estado reaparece en este nuevo contexto político como un actor imprescindible para promover e impulsar los cambios. Se requiere para ello un rediseño integral. El mandato emergente va en la dirección de un Estado activo, asociado estrechamente con la sociedad civil, potenciador de la acción productiva de las pequeñas y medianas empresas, fuertemente centrado en lo social, descentralizado, transparente, sujeto al control social, de alta eficiencia gerencial, y apoyado en un servicio civil profesionalizado basado en el mérito. Asimismo se aspira que sea un Estado abierto a la participación ciudadana.
A partir de ese mandato, hay en diversos países del continente una nueva generación de reformas del Estado, que lo están reformulando.
Algunas de las principales:
Fortalecimiento de las políticas sociales
Los nuevos gobiernos colocaron al tema de enfrentar la pobreza en el centro de las prioridades del Estado y la sociedad, y lo plantearon desde un enfoque de derechos. No son dádivas, sino devolución de derechos conculcados. Es pasar de la idea de que la pobreza es un problema individual a la de que es una responsabilidad nacional.
Lula generó el Programa Hambre Cero destinado a los 44 millones de personas con hambre en el Brasil. Acentuó que el tema del hambre no era una cuestión solamente de salud, sino ante todo una cuestión política que debía comprometer a todos. Después creó Bolsa Familia, protegiendo a 52 millones de personas. Recibió 0,7% del Producto Bruto de ese país.
Dilma Rousseff tiene como programa estrella de su gestión a Brasil sin Miseria, que se propone sacar de la pobreza extrema en tres años a los 16 millones de personas en esta situación. Es una inversión de 4.000 millones de dólares anuales. Con tres ejes: inclusión económica, ingreso mínimo garantizado, y acceso a servicios públicos.
Néstor Kirchner subrayó que programas como Jefas y Jefes de Hogar que protegió a 1.700.000 familias no era darles asistencia, sino devolverles un derecho. Cristina Fernández de Kirchner creó el mayor programa social de la historia argentina, la Asignación Universal por Hijo, dirigido a los cuatro millones de niños pobres. Implica que el Estado se hace responsable, se asocia a sus familias para que puedan estudiar y desarrollarse, invirtiendo una suma inédita a nivel internacional, cerca del 1,2% del Producto Bruto. Se lo reforzó con un programa de apoyo a las mujeres pobres embarazadas.
Los programas no se concentraron en los centros urbanos sino que fueron llevados a toda la extensión territorial.
Se diseñaron sobre bases de total transparencia, información permanente a la comunidad, y apertura a su control por la misma.
Universalización de servicios públicos básicos
La nueva generación de políticas públicas trata de asegurar el acceso a servicios básicos a la totalidad de la población, yendo más allá de los abordajes focalizados.
Para ello ha aumentado sustancialmente la inversión de recursos en salud y educación, políticas para mejorar la infraestructura en las áreas más deprimidas y otras semejantes.
Son típicos del nuevo tipo de programas masivos los realizados con gran suceso en el Brasil para asegurar los medicamentos necesarios sin costo alguno a toda la población con sida, y en la Argentina el programa Remediar que entrega sin costo medicamentos genéricos esenciales a familias carenciadas en los centros de atención primaria de salud.
En ambos están en curso asimismo activos programas para superar inequidades en educación. En Brasil, con énfasis en mejorar la escolaridad de la población afroamericana. En la Argentina, la inversión en educación creció al 6,49% del Producto Bruto, la mayor de la región, en la que el promedio es del 4%. Entre otras iniciativas, el Ministerio de Educación entrega a todos los hogares con pocos recursos los libros de texto necesarios para el año lectivo.
En Uruguay, la política de universalización del acceso a Internet alcanzó ya en el 2008 la meta de un computador por estudiante y el acceso a banda ancha en escuelas básicas es el 100 por ciento.
Apoyo a la producción nacional
El Estado está promoviendo activamente la generación de trabajos, apoyando a las empresas para movilizar su capacidad productiva, fortaleciendo particularmente la pequeña y mediana empresa, promoviendo nuevos mercados para exportaciones, y procurando facilitar el acceso al crédito y a tecnologías.
Ello se ha plasmado entre otros en programas como Empleo primero en Brasil destinado a garantizar a los jóvenes un primer trabajo, Manos a la obra en la Argentina que apoya la creación de un área de Economía Social con pequeños productores, la generación de un amplísimo programa de obras públicas con cooperativas de trabajo en la Argentina, la creación de un vigoroso sector de economía social en Ecuador y varios países de la Unasur, y otros similares.
Refuerzo de la capacidad de regulación
El Estado se ha propuesto en la nueva etapa fortalecer las agencias reguladoras, favorecer su independencia, y renegociar bajo nuevas condiciones los contratos de privatización.
Ello engloba innovaciones organizacionales que van desde la reasunción de ciertos servicios en los que existía un importante incumplimiento de las condiciones acordadas con las empresas privatizadoras como el caso del Correo en la Argentina que volvió a ser público, hasta la reestatización de YPF.
Hacia un servicio civil profesionalizado
Se necesita conformar una carrera pública estable y meritocrática. En varios países se están refortaleciendo los Institutos de Administración Pública o instituciones similares destinadas a apuntalar la instrumentación del servicio civil, y apoyar reformas que aumenten la capacidad de gestión del Estado. Habían sido un blanco preferido de las reformas vaciadoras.
Se ha comenzado a potenciar la capacitación de servidores públicos. Comienza de nuevo a haber una apuesta a los activos intangibles del Estado, la profesionalidad, la preparación, y el compromiso de sus funcionarios con el servicio público, y una acción sistemática para rejerarquizar la función pública.
Una prioridad para la Unasur
Hay una gran demanda social en la región por más Estado, pero de una mejor calidad.
No se aspira a un retorno al Estado de los 60, sino a construir un Estado eficiente, participativo, y equitativo. El autor lo ha llamado en algunas de sus obras un Estado inteligente.
Frente al argumento de que cuidado con el crecimiento del Estado en la región, vale la pena ver las estadísticas recientes. Según un informe de CEPAL y OCDE sobre el Estado (diciembre 2011), el gasto público como porcentaje del producto bruto interno muestra un rezago de la región con respecto a los países de la OCDE. A pesar de que el gasto público ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e incluso se han ampliado en los últimos años. El empleo público representa la mitad del tamaño que tiene en los países de la OCDE.
La región está también muy atrás en el proceso de descentralización. Ha habido avances importantes en transferir poderes y competencias a las regiones, y municipios, pero el gasto municipal es sólo el 9,5% del Producto Bruto. En la OCDE es el 20,6 por ciento.
Entre las reformas pendientes se halla la necesidad de un nuevo pacto fiscal, a favor del desarrollo y la gente.
En los países de la OCDE la carga tributaria se estima en el 34,8% del Producto Bruto (2008), en América latina en un promedio del 20,6%, un 40% menor. Por otra parte, mientras que en los primeros las principales fuentes fiscales son los impuestos directos al patrimonio y los ingresos, los que más afectan a los que tienen más, en América latina son los indirectos, que impactan a toda la población. El sistema es marcadamente más regresivo.
No son América latina y la Unasur los que tienen hoy que mirar a una Europa y a los sectores en Estados Unidos que dicen haber descubierto que hay que recortar drásticamente el Estado, inventando pretextos para hacerlo. Es al revés. Ya se hizo en América latina. Menem lo hizo, así como previamente la dictadura militar genocida, y al mismo tiempo Salinas en México, y otros, y los resultados están a la vista.
El Estado es, en una democracia, la acción colectiva potenciada. Tiene funciones irremplazables en la Unasur como, entre otras, la mejora de la equidad, el desarrollo de las energías productivas de la población, la potenciación de la inclusión, dar acceso a todos a salud y educación, motores del empoderamiento productivo laboral y ciudadano, el apoyo a la investigación científica y tecnológica, el cuidado del medio ambiente, la promoción de la cultura, el rescate de la memoria, la protección irrestricta de los derechos humanos, y de la democracia misma.
Prescindir de él es renunciar a la acción colectiva. Es casi suicida hacerlo en el mundo actual, pero favorece los intereses de aquellos a los que no les conviene que la sociedad se organice para regular, combatir las desigualdades, y dar voz y poder real a las grandes mayorías.
Construir el Estado necesario en la Unasur es uno de los mayores desafíos históricos que enfrenta la región e incidirá decisivamente en su futuro.
Se deben desarrollar activamente las sinergias y los modelos de cooperación e integración posibles entre los países de la Unasur, para avanzar juntos en esta dirección.
(*) Bernardo Kliksberg: Gran Maestro de la UBA. Asesor especial de la ONU. Presidente de la Red Latinoamericana de Universidades por el Emprendedurismo social.
Nota publicada en la Revista del Plan Fénix "Voces" Nº 19, octubre 2012
http://www.vocesenelfenix.com/content/reconstruyendo-el-estado-en-la-unasur
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