EL MERCOSUR- UN NUEVO TERRITORIO ENMARCADO EN EL PROCESO DE INTEGRACION

Prof. Fernando Ariel Bonfanti
Resistencia-CHACO

INTRODUCCIÓN:

El proceso de integración que acompaña en su evolución a este período en el Cono Sur de América, ha alcanzado avances significativos desde el punto de vista económico Esta situación está afectando, directa e indirectamente, la vida de la población, tanto en las metrópolis -donde está en juego la concepción de ciudad- como en las periferias de los territorios nacionales en los países signatarios del Tratado de Asunción.

Nuevas formas de gestión, inducidas o espontáneas, están emergiendo como respuesta, a las transformaciones en el uso y la apropiación del territorio como consecuencia de la integración MERCOSUR.

Podemos citar a las mutaciones industriales, reconversiones en los procesos productivo, relocalización de la base industrial hacia zonas fronterizas y/o periféricas, etc, que describen -entre otros factores- el proceso de reestructuración económica que se desarrolla a partir de la década de los ochenta en el sur de América Latina.

La regresión económica estructural que acompaña al proceso se manifiesta en un nuevo perfil de sociedad donde cada vez resulta más clara la presencia de quienes participan y la funcionalidad de los excluidos.

Este proceso de crisis que caracteriza el fin del siglo tiene su correlato en los compromisos territoriales que, desde el escenario mundial a los regionales y locales, incluyen imágenes comunes pero diferentes: fragmentación, centralización, concentración, segregación, etc.

Nuevas territorialidades, en las que se manifiesta la heterogeneidad de la nueva pobreza, la miseria, los fenómenos de exclusión, mas allá de lo económico, la ausencia de gasto social, en general la “modernización excluyente”, contrastan con la materialización de redes transfronterizas y estrategias de vinculación bioceánicas, los Nuevos Grandes Proyectos que caracterizan y definen este fin de siglo.

La experiencia y la evolución en cuanto a la gestión comercial que ha definido la compleja relación y reposicionamiento de los mercados ampliados a nivel mundial, se acompañan -para la región- de la incorporación de espacios que hasta hace pocos años se mantenían sin integrarse en el conjunto de los territorios del MERCOSUR, como la Patagonia en Argentina y la Amazonia en Brasil. En este proceso no está ausente el auge a escala mundial que han cobrado las actividades minero-extractivas.

Los impactos de la inevitable inserción de la región del MERCOSUR en este contexto con nuevas imposiciones relativas a demandas, tecnologías y productos, son sentidos en diferentes lugares de sus territorios. Donde quiera que actúen los imperativos de competitividad, desencadenan conflictos entre viejos y nuevos actores, entre intereses establecidos y aquellos que intentan consolidarse.

El momento es, por tanto, propicio para indagar sobre los impactos de los nuevos intereses, las nuevas estrategias de integración y de competencia y el potencial de transformación en el espacio regional. En este sentido, la complejidad actual de las respuestas posibles de las organizaciones sociales, económicas, políticas y locales en los territorios sensibles a los imperativos de la integración, exige la reflexión y elaboración de nuevos marcos conceptuales, capaces de explicar estas respuestas y de identificar las variables analíticas más significativas de su dinámica y de predecir escenarios alternativos.

¿CÓMO ENFRENTAN LOS ESTADOS EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ECONOMICA MUNDIAL?

Los países del MERCOSUR se ven inmersos en fenómenos que tienden a imprimir profundas modificaciones en la conformación de sus territorios, en los aspectos económicos, sociales, políticos, ambientales, culturales, etc. Se trata de una serie de procesos que, partiendo de modificaciones en la dinámica económica de los países centrales -tanto en las actividades productivas como en el comercio internacional-, se despliega sobre todo el planeta, incidiendo en otros aspectos como los citados, tanto o más importantes que los económicos.

Estos países, en general a nivel mundial, participan en iniciativas de integración de asociaciones regionales que llevan a la formación de instancias de articulación supra-estatales, como la Unión Europea, o inter-estatales, como el MERCOSUR, así como también en iniciativas de integración física. Se vinculan territorios con fuertes asimetrías en diferentes aspectos económicos, sociales y políticos, aprovechando ventajas de complementariedad, vecindad, relaciones de subordinación y dependencia, etc. Estos procesos de integración y los proyectos que los caracterizan se materializan fundamentalmente en las regiones fronterizas, en los nuevos grandes proyectos de infraestructura de transporte y energía y en las actividades asociadas que definen una nueva organización territorial para el conjunto de la región.

Los procesos de integración, que se caracterizan por la definición de estrategias de corredores de transporte bioceánico, de redes transfronterizas de energía y de atracción de nuevas localizaciones de actividades dinamizadoras y asociadas, muestran los niveles más avanzados de las nuevas estrategias de inserción de los países latinoamericanos en estas tendencias mundiales, siempre condicionados por las nuevas modalidades de producción y circulación, por la continua entrada de capitales extranjeros y la estabilidad de las políticas de apertura y liberalización comercial.

Estos procesos están siendo hegemonizados por sus actores y agentes más dinámicos, fundamentalmente por las empresas transnacionales -cuyas sedes se localizan en las principales ciudades de los países centrales- y solo es en ellos donde los Estados reúnen las condiciones para mantener políticas sociales en mayor o menor medida efectivas y atenuar los efectos negativos de la reestructuración. Las corporaciones multinacionales procuran mejorar su posicionamiento en los mercados mundiales, creando nuevas condiciones para el aprovechamiento de recursos y desarrollando nuevas pautas de localización, como una nueva manera de optimizar en una escala mundial las modalidades de producción, tendientes a la disminución de costos. Estas condiciones son generadas -en teoría y al menos en los discursos oficiales-, por los avances en las telecomunicaciones y en la informatización, que posibilitan obras de infraestructura de transporte y energía y facilitan la liberalización del comercio internacional.

El Mercosur solo tiene un procedimiento supranacional, que es el que determina el “Protocolo de Brasilia para la solución de controversias”, del 17 de diciembre de 1991. Teniendo como modelo a la Unión Europea hay partidarios de que el Mercosur debiera ser dotado de órganos supranacionales, pero otro sector de opinión, más prudente, estima que, al menos por ahora, no son necesarios.

El Mercosur no es prioridad para la UE, como tampoco la UE o el ALCA son prioridad para el Mercosur.

Para todos los Estados que forman parte del Mercosur es de vital interés poner sus casas en orden para, con mejores condiciones internas y con menores asimetrías consolidar, profundizar y ampliar paso a paso el Mercosur, en el Cono Sur primero, haciéndolo bioceánico, y en Latinoamérica después, en donde razones geográficas, históricas, culturales e intereses comerciales unen a los países. Pero no hay incompatibilidad de negociar simultáneamente con la UE y con el ALCA, en una integración abierta y global, como debería ser.

La integración de los Estados

La conformación de un espacio mundo regulado por el mercado impone condiciones de inserción cada vez más restringidas, las cuales acaban provocando mayores niveles de exclusión social, que se convierten en problemas mundiales cuando amenazan la estabilidad de los que se mantienen incluidos.

Sin embargo el poder creciente de parte de los actores transnacionales se expresa también, todavía, por medio de los aparatos de los Estados, esencialmente en lo que hace a los procesos de conformación de los mercados ampliados y a las funciones de « policía », garantía de mantenimiento del control social, del libre acceso a los recursos naturales mundiales y la libre circulación de las mercancías.

Los procesos de integración económica están regulados y basados en acuerdos económicos de los estados miembros de las asociaciones regionales, con el objetivo de eliminar condiciones a la aceleración de la circulación de capital, de aumentar el intercambio comercial y la producción, y mejorar las condiciones para la inserción en el escenario internacional y por lo tanto la posición relativa de los países integrantes. Se genera una nueva especialización y división del trabajo, a nivel internacional y entre las regiones de cada bloque.

Podría plantearse que el Estado, en cualquiera de sus niveles, mantendrá las actividades ligadas a asegurar reproducción de las condiciones necesarias para el mantenimiento del actual modelo hegemónico mundial. Respecto al rol del Estado deberían incluirse también la adopción de políticas de reforma del Estado, privatizaciones, descentralización, apertura de la economía, etc. Estas actúan muchas veces como mecanismos de ejecución del despliegue de los procesos al interior de los territorios nacionales, permitiendo la penetración del mercado y la adecuación de las políticas de las instancias inferiores a los criterios del mercado.

La disputa de los territorios

El advenimiento de la actual fase de mundialización significa nuevos cambios en la división internacional del trabajo, aumentando la brecha entre los países centrales y las periferias subdesarrolladas, no sólo en materia de tecnología, sino en la participación en el comercio y en la producción a nivel mundial. Estos mismos fenómenos se despliegan, por medio de diferentes mecanismos, hacia el interior de cada país, generando alteraciones más o menos profundas en las economías regionales y en las relaciones entre los distintos sectores sociales.

Los nuevos criterios de localización impulsan a la formación de nuevos polos de concentración de actividades, con alto nivel de desarrollo tecnológico, asociados a empresas de servicios, de investigación y el desarrollo, etc. En los países centrales y más desarrollados el avance científico-tecnológico se acentúa y se definen nuevos modelos de localización, con el objeto de desarrollar los territorios de modo de soportar las demandas de las sociedades post-industriales.

Incluso en las regiones relativamente más desarrolladas, no se trataría de una serie de procesos equilibrados, sino más bien de un conjunto de tendencias, no coordinadas, que expresan estas nuevas dinámicas. En este marco, ciertas regiones lograrán integrarse en las redes mundiales, mientras que al mismo tiempo, al interior de esas mismas regiones aparecerán fenómenos de polarización social. Por otro lado, en las regiones “que pierdan” en la competencia por la integración, estos mismos fenómenos se verán todavía más acentuados.

Actualmente tanto los fenómenos que expresan estas situaciones críticas como las medidas que se intentan aplicar para hacerles frente se articulan fuertemente en las dinámicas de las sociedades y se despliegan sobre el conjunto de sus territorios.

El pasaje del modelo sustitutivo a las actividades productivas destinadas a la exportación generó el desarrollo de nuevas relaciones entre las regiones, llevando a la formación de nuevas divisiones regionales. Significó también la aparición de nuevas demandas para los territorios, la modificación de los criterios de localización de las actividades, de la mano de obra, los ejes de los flujos de mercancías, etc. Durante los años 80 sufrieron también modificaciones las dinámicas de los mercados internos y aquellas del comercio intra-regional. Los productos industriales sufrieron los impactos de las políticas de apertura unilateral.

Las modificaciones en las dinámicas territoriales se expresan también en los intercambios comerciales entre los países de la región. De los periodos anteriores, de vigencia de mercados internos cerrados, se fue pasando a la complementación progresiva en algunos de los circuitos productivos más dinámicos.

Estos procesos se expresan también en la extensión de las áreas de cultivo y las fronteras agrarias, verdaderos frentes de colonización interna, en particular en la región del Centro Oeste del Brasil y la posible reactivación de las fronteras agrarias en algunas regiones de la Argentina y el Paraguay. Los cambios de los productos comercializados al interior del MERCOSUR y el aumento de los intercambios dentro de las regiones a partir de 1991 significan el desencadenamiento de nuevos procesos de reconversión de actividades y modalidades de ocupación, utilización y explotación de los territorios.

En las últimas décadas se dieron profundas modificaciones en el comercio internacional, tanto en los tipos de productos como en los volúmenes de intercambio y las direcciones de los flujos. Los avances en las nuevas tecnologías modificaron los patrones de consumo con la aparición de nuevos productos, en un proceso de progresiva diferenciación de la demanda global y de creciente incorporación de tecnología en los bienes y servicios que se comercializan, solo posibles con la adopción de las nuevas formas flexibles.

Paralelamente se produjo la saturación de la demanda de ciertos productos en los principales mercados, el cuestionamiento de ciertas prácticas productivas, la posibilidad de contar con fuerza de trabajo de menores costos y la maduración de otras industrias, que resultó en la generación de factores que apuntaban al desplazamiento de estas actividades a otros países, como otras y nuevas formas de ventajas comparativas.

Como resultado se produjo un cambio en la estructura de la industria manufacturera de los países de reciente industrialización, que basados en la retracción de sus mercados internos y los bajos salarios se convirtieron en fuertes exportadores, con la consecuente modificación en las direcciones del intercambio y en el origen de los bienes demandados y el desplazamiento del centro del comercio hacia áreas como, por ejemplo, la del Pacífico. Al mismo tiempo las tendencias a la mundialización, concentración y regionalización de la economía mundial asociadas a la formación de bloques, tienen su correlato en el intercambio de mercaderías reproduciendo también las mismas tendencias en la dirección de los flujos.

Entre las nuevas características que asume el comercio internacional está entonces la alteración de los tipos de productos originados en cada país. En los países industrializados se expandieron las exportaciones de productos intensivos en capital y tecnología, y se contrajeron las de productos intensivos en mano de obra y recursos naturales. Los nuevos productos de alta tecnología se impusieron rápidamente en el mercado en detrimento de los bienes primarios y de los productos masificados, que eran por lo general productos tradicionales de los países menos industrializados, tanto para sus propios mercados internos como componentes esenciales en sus exportaciones.

LOS NUEVOS ESCENARIOS

En este contexto, de búsqueda de inserción de la región en la circulación económica mundial, estas redes no sólo refuerzan la integración de las regiones involucradas, sino también el reposicionamiento ante los cambios que se están produciendo a nivel mundial en las asociaciones de países.

Cobra vigor el hipotetizar en torno al rol de la región en el escenario mundial, que explicaría compromisos territoriales cada vez más significativos, así como la pérdida de capital social en esos compromisos.

En lo que respecta a la validación de la hipótesis de la estrategia de vinculación bioceánica, todavía resulta difícil explicar el alto costo de inversiones programados cuando los valores alcanzados en los intercambios aún no los justifican en lo inmediato. Sólo se presentan aproximaciones a los comportamientos de comercio exterior desde los países del mercado, pero no se han alcanzado aún estadísticas firmes del paso de mercaderías desde los otros mercados por el territorio.

Las regiones se desarrollan?

Las teorías sobre desarrollo regional elaboradas a partir de la década del 60 para interpretar y movilizar el proceso dinámico de las economías nacionales en los últimos años, ya no responden a los desafíos contemporáneos. Estos residen cada vez más en el dominio de las técnicas del control de la distancia, en la densidad informacional o relacional de los territorios, en su dimensión interorganizacional, en la intencionalidad y en las nuevas estrategias que modifican sustancialmente los atributos definidores del potencial y el poder de atracción de una región o territorio.

La emergencia de nuevas tecnologías ha contribuido a una incesante renovación de las estructuras económicas, productivas y de consumo. El ambiente productivo mundial se ha alterado profundamente tanto como el mercado mundial se ha expandido en una gama amplia y variada de productos. Con la globalización de la economía, la intensificación de las interacciones entre lo local y lo global hacen que el sistema productivo global tenga cada vez más la apariencia de un mosaico de subsistemas territoriales de producción flexible y especializada en concurrencia unos con los otros.

Desde una perspectiva regional, los impactos de estas transformaciones son absorbidos de modo diferenciado por el sistema productivo y la diferencia resulta menos de las dinámicas específicas del territorio, que de los fenómenos de distribución. En otras palabras, comprender la dinámica del desarrollo territorial reciente requiere comprender su naturaleza endógena, o sea, comprender las condiciones que son propicias a la innovación y a las acciones de los agentes locales.

La perspectiva del territorio como un sistema de producción está tomada de autores como Maillat, quien advierte sobre la necesidad de modificar la visión del territorio, propia de las teorías del desarrollo regional de los años 70, como soporte pasivo destinado a albergar actividades móviles por otra que perciba a éste como un sistema de organizaciones activas capaces de generar un proceso de innovación. Se pasa entonces de la noción de territorio soporte de recursos pasivos y estáticos a aquella de territorio productor de recursos estratégicos y específicos. Los mayores componentes que determinan la capacidad de suscitar innovaciones en un determinado territorio son la historia de su medio, de su organización, de los comportamientos colectivos que aseguran su coherencia y el consenso que lo estructura.

De acuerdo a la experiencia de los países centrales y también de los periféricos es posible afirmar que el territorio se torna una variable crucial para explicar las diferencias entre las dinámicas económicas relativas de los diferentes espacios. Sin embargo, incluir al territorio en la problemática del desarrollo apunta a la necesidad de considerar la dinámica de los sistemas territoriales de producción. En otras palabras, el territorio es el resultado de un proceso de construcción social originado en las estrategias de los actores y en los fenómenos de aprendizaje colectivo, por lo que no está dado a priori. Cada territorio posee una estructura que está vinculada a un sistema territorial de producción, o sea, a una configuración de agentes y de elementos económicos socioculturales, políticos e institucionales que poseen modos de organización y de regulación específicos.

De acuerdo a la propuesta ya mencionada, más importante que los tradicionales criterios y factores de localización, como presencia de mano de obra calificada, centros de investigación, aeropuertos, ofertas culturales y residenciales, clima agradable, etc. es la acción de los medios disponibles en los territorios específicos, en los cuales se tejen variadas relaciones de cooperación entre empresas, clientes y proveedores, centros de investigación y de formación de redes organizacionales, así como los niveles de riesgo y vulnerabilidad social y ambiental.

Los nuevos enfoques teóricos, dan cuenta de la evolución o superación de los paradigmas existentes y de la emergencia -o recuperación- de otros nuevos. Se plantean críticas respecto a las categorías de organización de los territorios, a veces un tanto esquemáticas, que pretendían formalizar tipologías más o menos cerradas, cuestiones referentes a las relaciones entre territorios y redes -los nuevos “territorios en red”, contrapuestos a la organización clásica del “territorio-zona”-, de las relaciones entre crisis del principio de territorialidad y control del espacio, o del enfoque de las formaciones territoriales como resultantes de la superposición y articulación de modalidades de organización de los territorios heredadas de períodos históricos anteriores y del rol determinante de la infraestructura económica sobre las otras esferas de la organización de las sociedades.

La aparición de los llamados “Escenarios alternativos”

La presencia de mercados débiles, en un contexto de oferta de recursos naturales, de una sociedad, en general, caracterizada por su pobreza y cuyos espacios de reproducción económica y social presentan pérdidas y degradación del hábitat humano y natural, permiten definir con certeza condiciones de vulnerabilidad, tanto ambientales como sociales.

Así de frágil y débil se presenta la región para recibir los cambios que impongan las alternativas de las posiciones políticas y sus decisiones conformando el marco en el cual se desarrollarán los escenarios predecibles del futuro de las regiones.

Teniendo en cuenta todos los elementos analizados y sintetizados, se plantean escenarios que representan más radicalmente las distintas posiciones sin que estos excluyan al conjunto de posibilidades.

Un primer escenario a imaginar es el escenario de las tendencias, en el cual se mantenga sin alterar la situación actual o sea, que los actores y las acciones permanecerán en el camino iniciado sin grandes cambios, con las modalidades actuales de gestión de los territorios. El Estado se mantiene en un rol de regulación de mediana intensidad. Los proyectos productivos y de equipamiento del territorio, la continuación de las inversiones y proyectos iniciados, tanto productivos como de servicios, entre otros más globales, avanzarán en forma inorgánica.

En este caso sería muy difícil lograr objetivos de desarrollo regional, ya que la situación actual reviste un carácter de falta de equidad en la atención a la sociedad y una ausencia de intervenciones en los peligros a que están expuestos los ambientes. En este caso se plantea:

· las Grandes Obras, corredores, ductos y represas, continuarán concretándose y los impactos que generen se percibirán una vez que se avancen en ellas. Los períodos de anuncio de obras y de proyectos generarán corrientes migratorias desde las zonas expulsoras, dentro y fuera de la región y del país.

· Los flujos migratorios intrarregionales se incrementarían y modificarían su sentido pudiendo afectar la producción en las áreas rurales, ya que los pequeños propietarios o población campesina, con derecho o no a tenencia de la tierra, podrían incorporarse al trabajo formal produciéndose una transferencia hacia nuevos migrantes o un aumento de los vacíos territoriales.

· La atención de actividades productivas y de mejoramiento de la calidad de vida quedarán reducidas a acciones de carácter asistencial provistas por los gobiernos nacionales y/o provinciales, organismos internacionales, etc.

· Las expectativas de mejorar la posición relativa de las distintas microrregiones, fundamentalmente de aquellas que se encuentran en una posición más privilegiada, hará imposible cualquier intento de integración regional impulsado desde los estados provinciales.

En definitiva, se agudizarán las tendencias manifiestas de exclusión social y económica, la fragmentación territorial y los peligros en los ambientes a preservar ya señalados.

Un segundo escenario voluntarista, siguiendo los lineamientos del actual modelo, correspondería a la posibilidad de enfatizar como objetivos la integración de la región del MERCOSUR -en el marco del despliegue territorial, producto de la reestructuración económica- teniendo en cuenta que no todas las iniciativas de obras, regulaciones o desarrollo de actividades o políticas regionales pueden ser consideradas como iniciativas desarrollo de las regiones receptoras.

Estos escenarios deberán tener también en consideración las modalidades de organización de estas políticas y el nivel de articulación de los actores comprometidos en sus realizaciones, teniendo en cuenta las historias regionales, las identidades colectivas y la fortaleza de las tramas y redes sociales regionales y locales.

BIBLIOGRAFIA

ARNAUD, Vicente Guillermo (1999) “Mercosur. Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional”. Segunda edición ampliada y actualizada. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Argentina.

BARBEITO, Alberto y LO VUOLO, Rubén (1992) “La modernización excluyente. Transformación económica y Estado de Bienestar en Argentina”. Buenos Aires, UNICEF/CIEPP/Losada.

BASUALDO, Eduardo, LOPEZ, Artemio y LOZANO, Claudio (1990) “Modelo de Acumulación y sistema político. El caso argentino”. Buenos Aires, IDEP, ATE.

BID-INTAL (1981) “El proceso de integración en América Latina en 1980”. Buenos Aires, INTAL.

LAURELLI, Elsa (1999) “La cuenca del Río Bermejo en el contexto regional”. Buenos Aires, Programa estratégico de acción para la Cuenca del Río Bermejo-OEA-PNUMA-FMAM.

LOPEZ ECHAGÜE, Hernán (1997) “La frontera. Viaje al misterioso triángulo de Brasil, Argentina y Paraguay”. Buenos Aires, Planeta.

POTTHAST, Barbara, Karl KOHUT et KOHLEPP, Gerd (eds) (1999) “El espacio interior de América del Sur”. Geografía, historia, política, cultura, Madrid, Iberoamericana-Vervuert.

RAMIREZ, Blanca y Emilio PRADILLA COBOS (1993), “El Tratado Norteamericano de Libre Comercio y la integración territorial de México a Estados Unidos”. Revista Interamericana de Planificación, Vol. XXVI N° 103, julio-septiembre 1993, San Antonio, Texas, SIAP.

ROFMAN, Alejandro (2000) “Desarrollo regional y exclusión social. Transformaciones y crisis en la Argentina contemporánea”. Buenos Aires, Amorrortu editores.