(Volver a página inicial)CHILE: EL BOLSILLO DE PAYASO DEL FISCO
Gastos reservados, honorarios, consultorías, fondos de representación, asesorías...
Maura Brescia
Para el año actual, el total neto de ingresos y gastos del Presupuesto del Sector Público asciende a $ 11.336.359.656.000 y US$ 735.419.000.- Un estudio de la Biblioteca del Congreso Nacional estima que la tasa de fondos reservados oscila entre el 2,5% y el 4% del presupuesto total del sector público, a partir de 1988 en adelante. En épocas pretéritas llegó a un 1% del presupuesto fiscal.
Según este informe, la tasa de 2,5 % primó desde 1994. Ponderándola, un cuantioso monto de $ 283.408.970.000 y 18,38 millones de dólares se disipa con la mayor impunidad. Con la segunda (4%), nada menos que $ 453.454.360.000 y 29,41 millones de dólares se extravían en el paradigma de la Administración Pública. Por último, con la tasa histórica (1%), $ 113.363.590.000 y 7,35 millones de dólares desaparecen en el bolsillo de payaso del Fisco.
Además, el Presupuesto 2002 autoriza al Presidente de la República para contraer obligaciones en el país o en el exterior hasta por US $ 1.200.000.000.
El Contralor General de la República abrió el fuego, cuando puso el dedo en la llaga al afirmar: "En Chile se hace un grosero dispendio de los recursos públicos". Del dicho pasó al hecho. La Contraloría General se resistió a la aprobación de egresos non sanctum, como los contratos a honorarios, las consultorías y asesorías, los gastos de representación y viáticos.
En cuanto a los fondos reservados, la Contraloría no tiene facultades alguna. No registra ni inquiere detalles, lo único que puede hacer es velar porque no se sobrepase el monto permitido.
Por estos subterfugios legales, el dinero quitado a través de los impuestos a los ciudadanos se traspasan al nepotismo compuesto por compadres, parientes, y a otros recursos del poder, clientismo político, ONGs, contiendas electorales. En suma, variadas y sospechosas modalidades de bolsillos.
PREBENDAS DESCONTROLADAS
En el oficialismo el asunto no encuentra receptividad. Subsiste la resistencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo a eliminar estas partidas que representan un incuestionable abuso en el empleo de los fondos públicos. Ni siquiera en la pasada campaña presidencial, cuando al fragor electoral, Joaquín Lavín propuso eliminarlos y Ricardo Lagos no se pronunció. Estos pagos obedecen más bien a presiones políticas que a servicios basados en la idoneidad y necesidad para el Estado Son una manera encubierta de otorgar prebendas fuera de todo control.
Todos los gobiernos hacen lo mismo. Chile no ha sido la excepción, con independencia de quién haya estado arriba. Esta inadmisible práctica se inició en nuestro país en 1932, para fondos cuyo destino estuviera relacionado con alguna misión u objetivo estratégico. La autoridad eludió especificar en qué se gastarían esos recursos, considerando que "los gastos reservados son esenciales para la seguridad externa e interna, por lo que no se puede entrar en detalles sobre temas esenciales para un Gobierno".
Como dice el refrán "hecha la ley, hecha la trampa". Desde un comienzo se pudo constatar que en nuestro país los ministerios y reparticiones fiscales disponen de fondos reservados que no tienen relación con la seguridad pública que los justifica en otros países.
Un informe de la Comisión Nacional de Probidad y Ética Pública postuló en 1994 que los gastos reservados se debían rendir en forma detallada. Sigue incumplido hasta hoy. Por el contrario, los ministerios políticos los incrementaron en 41,2%, siendo el de Interior el que más los aumentó, en 72,2%.
LA LEY DEL PITUTO
En la última década, los gobiernos de la Concertación pasaron a reemplazar crecientemente a trabajadores de planta por empleos a contrata y convenios. El límite establecido en la Ley de Presupuesto para estos rubros aumentó en un 586 %. El gasto por conceptos de honorarios subió desde $ 3.800.000.000 en 1990, a $ 25.600.000.000 en 1999.
Entre 1997 y 1998 el Comité de Auditoría Interna determinó que se gastaban unos US $ 150.000.000 en asesorías al año. Otros informes indicaron el monto anual de $
70.000.000.000 por concepto de consultorías externas.
Otro alto porcentaje es ejecutado a través de ONG, "y por razones legales la Contraloría no puede actuar sobre ese gasto". A la Cámara de Diputados le corresponde fiscalizar que se identifique cuánto de cada ministerio lo ejecuta la repartición, y cuánto las ONG. ¿Lo hace?
En la letra, este tipo de remuneraciones permiten contar con asistencia profesional en asuntos especializados de carácter transitorio para determinados proyectos que no justifican una dependencia ni tareas permanentes en la administración pública. Otro asunto diferente es aplicar estos recursos para aumentar remuneraciones a funcionarios en ejercicio o usarlas para pagar a quienes se desempeñan en forma permanente en la administración estatal.
Tales prácticas producen desigualdades, frustraciones y abusos que deterioran la carrera funcionaria. Desde luego, quienes perciben honorarios y realizan funciones permanentes quedan exentos de una variedad de responsabilidades, obligaciones y fiscalizaciones.
En forma irregular se configura una planta permanente a honorarios, que en algunos servicios iguala o sobrepasa a la que está sujeta a la carrera funcionaria. El honorario no da derecho a beneficios previsionales. Pero, a veces, su ingreso es del doble o triple del que recibe el empleado de planta, por lo que puede imponer voluntariamente e igual se gana más. En demasiadas ocasiones se emplea el subterfugio de contrataciones a honorarios para mejorar renta.
Existen contratos a honorarios en los distintos ministerios con remuneraciones superiores a las del Presidente de la República. El monto promedio mensual que pagan las secretarías de Estado por concepto de honorarios es de aproximadamente $ 1.800.000, mientras que los órganos de administración descentralizada pagan como promedio $ 1.200.000.
A la Contraloría le corresponde fiscalizar que los trabajos por los cuales se pagan honorarios se cumplan y que, de detectarse irregularidades, se hagan los sumarios y se reintegren los dineros fiscales. En 1999 la Contraloría no tomó razón de los contratos a honorarios del sector público, que afectaban a unos 80 mil funcionarios de un total de 142 mil puestos fiscales, otorgando un plazo de seis meses para regularizar la situación. De éstos, 50 mil vencían el 30 de junio y 30 mil el 31 de diciembre. Nuevamente en 2000, la Contraloría pidió recortar en 50 mil los puestos a honorarios, que se justificaran tales contrataciones y se acreditara si se realizaron los trabajos encomendados.
El Gobierno, la Concertación y la oposición estudiaron un protocolo de acuerdo destinado a establecer criterios comunes sobre la ejecución presupuestaria, junto con un mecanismo de información al Congreso y al público sobre pago de honorarios y asesorías.
Una indicación de la oposición proponía que la información se divulgara vía Internet en todo lo relativo a la ejecución presupuestaria. Otra quería establecer por ley la obligación de la Contraloría de hacer un registro de estos pagos. En cualquier caso, el protocolo tendría que firmarse después que se aprobara la Ley de Presupuestos. Nunca se hizo.
EL HOYO NEGRO
En el actual régimen democrático, los gastos reservados mantienen el mismo velo de secreto que durante el régimen militar. Los fondos reservados se manifiestan como un contrasentido de la democracia, en cuya esencia debe reinar la transparencia. Por el contrario, estos fondos no tienen fiscalización, no exigen rendición de cuenta ni información del destino de los dineros públicos. En la práctica constituyen una caja negra de plata fiscal. De la cual no se sabe nada. Lo único, que a fin de año se entrega un papel diciendo que se gastó, y punto. No se dice en qué, a quién se le entregó, cuándo, cómo. Este descontrol arriesga a un manejo discrecional de recursos públicos que el titular puede utilizar en beneficio personal o con fines políticos.
¿Qué son los fondos reservados?. Se trata de dineros que la Ley de Presupuesto coloca a disposición de determinadas autoridades del Estado con el objeto que los utilicen, de acuerdo a las facultades que las propias leyes les dan. Los usan en forma discrecional y rinden cuenta a la Contraloría, pero no en detalle, sino en forma global y el organismo contralor presume que estuvieron bien invertidos.
El primer organismo estatal en beneficiarse de fondos reservados fue el ministerio del Interior. El 20 de agosto de 1932, el Decreto-Ley N° 406 destinó cien mil pesos a esta secretaría de Estado.
Los gastos reservados figuran en la Ley de Presupuestos del Sector Público dentro del item "Bienes y Servicios de Consumo". Pero no siempre están definidos los montos de dichos gastos. Para ciertas instituciones se especifica en la Ley el monto global exacto para gastos reservados. Es el caso del ministerio del Interior, el ministerio Secretaría General de la Presidencia y la Dirección de Fronteras y Límites del ministerio de Relaciones Exteriores.
Para la Presidencia de la República y el ministerio Secretaría General de Gobierno se señala en la Ley que todo el item "Bienes y Servicios de Consumo" constituye gastos reservados con la obligación de rendir cuenta en forma global y reservada al Contralor General de la República.
En cambio, para la Secretaría y Administración General del Ministerio de Relaciones Exterior y las distintas ramas de las Fuerzas Armadas se dispone que el ítem "Bienes y Servicios de Consumo" incluya gastos reservados: Pero no se indican los montos, y en la glosa remitida al item indicado se establece que el monto de los gastos reservados se fijará por Decretos Supremos, redactados aparte de la Ley de Presupuesto. Al no figurar en la citada Ley el monto de los gastos reservados de esta repartición dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, no es posible conocer el monto global de los recursos con que para tal efecto cuenta la Cancillería.
Igual situación ocurre en el ministerio de Defensa, con el monto de los fondos reservados destinados, a través de las Subsecretarias, al Ejército, Fuerza Aérea, Armada, Carabineros e Investigaciones. Sólo figura, a contar de 1992, el monto de aquellos destinados a la Conducción Superior de la Subsecretaría de Guerra.
Como se puede apreciar, lo intrincado del procedimiento legal conlleva serias dificultades para conocer las cifras concernientes a fondos reservados. Igualmente es casi imposible indagar el detalle de estos gastos, cuya información solamente está a disposición del Ejecutivo, el Congreso Nacional y la Contraloría.
El Congreso sólo conoce durante la discusión de cada partida presupuestaria el monto respectivo, nunca su detalle. Por su parte, la Contraloría no registra ni inquiere detalles, lo único que hace es que no se sobrepase el monto permitido.
Las peticiones para girar un gasto reservado normalmente son orales. El cheque firmado por el jefe de Finanzas se gira habitualmente con cargo a una cuenta del Banco del Estado. Luego se emite un "Certificado de Buenas Inversión" que ingresa directamente a las oficinas del Contralor General. Ningún libro ni pantalla computacional registra el número del cheque, ni la cuenta. No hay documentos que circulen por oficinas que no sea la del propio contralor, quien tampoco hace preguntas. Y el gastos efectivamente realizado no figura en el Informe anual de la Contraloría sobre la Gestión Presupuestaria del Sector Público.
Por su parte, el Congreso sólo conoce durante la discusión de cada partida presupuestaria el monto respectivo, nunca su detalle. Las Comisiones Parlamentarias ad hoc apenas si conocen el monto informado mediante los Decretos Supremos respectivos. Su misión fiscalizadora topa en este ítem con un impenetrable muro: sólo si el organismo o la autoridad aludidos lo desean, diputados y senadores pueden saber el destino de los dineros públicos gastados.
La partida de gastos reservados está permitida para la Presidencia y cinco Secretarías de Estado: Presidencia (aporte fiscal 2002 por $ 6.510.860.000) Ministerio del Interior ($ 222.988.555.000.-), Relaciones Exteriores ($ 15.939.913.000 y US $ 119.788.-), Defensa ($ 810.197.127.000 y US $ 148.910.-), Secretaría General de Gobierno ($ 33.274.378.000.) y Secretaria General de la Presidencia ($ 13.901.507.000.-).
Básicamente el sueldo mensual del Primer Mandatario llega a un millón 800 mil pesos. Es una cifra baja, que no le permite a un Presidente solventar sus cuentas personales y familiares. El presupuesto anual de la Presidencia se divide en dos partidas: 1. remuneración del personal, que se invierte en cancelar los sueldos de la planta fija y a contrata. 2. bienes y servicios de consumos. Todo este item constituye gastos reservados con la obligación de rendir cuenta en forma global y reservada al Contralor General.
De este fondo salen los recursos para cancelar la planta funcionaria y gastos del gabinete de la Primera Dama, Luisa Durán, cuya existencia administrativa, como la de las anteriores, no es cargo de ninguna repartición fiscal. Con estos dineros también se suplementan los sueldos de algunos de los asesores del segundo piso de La Moneda.
Se trata de atribuciones del Primer Mandatario, porque él sólo debe rendir cuenta en forma global y reservada a la Contraloría General de la República. Es decir, a fin de año, la Presidencia enviará un oficio al órgano contralor afirmando que los gastos del Ejecutivo han sido utilizados en actividades propias de su alto cargo. Es toda la rendición de cuentas que se hace de estos dineros públicos.
En el ministerio del Interior las instituciones que cuentan con fondos reservados son la Secretaría y Administración General y el Servicio de Gobierno Interior. A partir de 1994 se agregó con este privilegio la Dirección de Seguridad Pública e Información ("La Oficina").
En el Ministerio de Relaciones Exteriores hay dos servicios con autorización para gastos reservados. Son la Secretaría y Administración General y Servicio Exterior, y la Dirección de Fronteras y Límites del Estado (Difrol). El presupuesto 2001 de Difrol autorizó al servicio a gastar hasta 120.408.000 pesos, con una rendición de cuenta global y reservada a la Contraloría.
Para la Secretaría y Administración General y Servicio Exterior autorizó una modalidad diferente. La glosa 03, letra b, estableció que los gastos reservados con obligación de rendir cuenta global y reservada al Contralor General se fijarían por Decreto Supremo con la firma del ministro de Hacienda. Así, por decreto, pudo entregársele el carácter de reservado a todo el gasto de la partida 22, que alcanzó en el 2001, a $ 2.245.930.000.
Todos los años las bancadas de la Concertación aprueban por simple mayoría estas partidas anuales. Siete modificaciones que decían relación con rendir cuenta detallada de los recursos destinados a gastos reservados de las Fuerzas Armadas, fueron presentadas y luego retiradas por el senador (DC) Jorge Pizarro. Asimismo no se aprobó ninguna de las indicaciones de la oposición referentes a fondos reservados y honorarios. Por ello, el protocolo de acuerdo adicional fue suscrito solamente por los parlamentarios oficialistas.
GASTOS DE FACHADA
La solicitud de revisar los gastos de la mesa de la Cámara desde 1990 a la fecha no encontró acogida entre los honorables. Todos los sectores argumentaron que se trataba de cosa juzgada. El afán por determinar cómo se usaron los recursos en gastos de representación no pasaron de las buenas intenciones. Se afirmó que tales expensas fueron aprobadas por la Comisión Revisora de Cuentas y por la Sala. Con ello la presidenta de la Cámara dio por cerrado el caso.
No se trata de un tema menor. El aporte fiscal al Congreso Nacional para el presente año alcanza a $ 44.044.446.000. Nada despreciable para el funcionamiento de 49 senadores y 120 diputados, considerando los tiempos de crisis que corren.
Por los pasillos de la Cámara circularon papeles anónimos dando cuenta de los dispendios de algunos expresidentes y del abuso de las bancadas. En la presidencia de la Cámara figuran gastos por atención en comedores para innumerables invitados. Se mencionó el 52% de gastos en almuerzos y comedores con cargo a la Mesa y que fueron utilizados por otros honorables. Este porcentaje alude a desayunos, almuerzos y cenas, que suman a gastos extras por 10 millones de pesos.
Los fondos de representación de la Mesa durante 2001 ascendieron a $ 6.590.300. El presidente Luis Pareto gastó 464.700 pesos; el primer vicepresidente, Felipe Valenzuela, $ 3 .735.600 pesos, y el segundo vicepresidente, Rodolfo Seguel $2.390.000. También figuran en el informe, gastos por $ 382.300 del ex presidente Víctor Barrueto..
Para terminar con el desorden administrativo y evitar denuncias por mal uso de fondos y de bienes, la presidenta de la corporación propuso licitar un nuevo sistema de gestión, control y administración que reemplace al existente, que data de 1973. Se fijó un tope máximo de gastos de representación de 8 millones de pesos para el presidente, 6 millones para el primer vicepresidente y 4 millones para el segundo vicepresidente. Además anunció que la Cámara de Diputados implementará, dentro de tres meses, un sistema de auditoría, control y gestión.
Ultimamente, la difusión del desembolso por parte de la presidencia de la Cámara de $ 3.820.000 pesos por el envío de más de 24 mil cartas a militantes del PPD para favorecer la reelección de Guido Girardi en la jefatura del partido renovó los cuestionamientos al manejo financiero interno de la corporación.
La falta de transparencia en el manejo de los recursos también se extiende al Senado. Quienes han sido miembros de ambas ramas del Congreso son sus más firmes críticos, como la ex senadora y actual diputada Laura Soto (PPD) y del ex diputado y actual senador Jaime Orpis (UDI). Concuerdan que el Senado está en el oscurantismo en cuanto a las asignaciones y los gastos de representación de sus miembros.
Por ello en la Cámara Alta se inició una auditoría externa acerca del uso de los recursos durante el pasado año. La Comisión Revisora de Cuentas emitirá un informe que deberá aprobar la Comisión de Régimen Interno y después la Sala.
Hay empresas públicas, como el Banco del Estado, Codelco y Televisión Nacional de Chile, que tienen derecho a información reservada. Aunque no se conoce en qué utilizan estos fondos, habitualmente las autoridades han señalado que financian gastos de representación y viáticos, entre otros.
El primer paso para que se consideren los desembolsos propios de un cargo ya se dio al incorporarse dicho ítem al presupuesto de la Corte Suprema en 1997. Igualmente los gastos de representación se convirtieron en moneda de uso común entre los honorables del Senado y de la Cámara de Diputados. Los responsables de los Poderes Judicial y Legislativo creyeron necesario introducir en la administración el concepto de gastos de representación que, como tal no existe en el Poder Ejecutivo (sólo disponen de él las 4 subsecretarías de Defensa, desde tiempos de Pinochet).
La ley exime en muchos casos de toma de razón. Así ocurre con los actos municipales que debieran estar sometidos a dicho trámite a fin de tener control de los presupuestos municipales. Todo proyecto de más de 1000 UTM debe pasar por toma de razón de la Contraloría. ¿Qué se hace, entonces? Se subdivide el monto total en partes, a fin que no se sobrepasen las 1000 UTM. De esta forma se burla la ley.
Hace poco el ministro del Interior adelantó que la futura Agencia Nacional de Inteligencia- ANI- contemplará la existencia de gastos reservados para que su director "haga aquello que estime conveniente, dentro de lo prudencial". Esto implica que no se requeriría autorización judicial para contratar a informantes, "pero si el Congreso llega a considerar que se requiere, probablemente vamos a tener un muy mal servicio de inteligencia", afirmó José Miguel Insulza
Por su parte, el director del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, Angel Flischfish, negó que la disminución de cargos de exclusiva confianza de la Presidencia, que en Chile llegan a unos 5.000 puestos en comparación con los apenas 500 cargos que tiene el Presidente de Estados Unidos, sea una manera de amarrar a un probable futuro gobierno de Lavín. En el plazo de tres años el Gobierno pretende reducir los cargos de confianza- de 3.000 o 2.000 y aumentar en unos 700 más los de planta.
La práctica en esta delicada materia impide dar crédito a las cuentas públicas y a los ingresos de los funcionarios superiores del Estado. La disposición a revisar el asunto es nula, tanto en el Ejecutivo como entre sus partidarios. Es un problema cuya única solución es terminar con el cuento de que el Estado hace tanto por nosotros. Más bien pareciera que casi todo lo hace en un ambiente de derroche, ineficiencia y corrupción que es inevitable. ¿Llegará el momento en que la solución pase por desactivar el aparato oficial?.