Un ALCA desorientado, pero muy discreto
Germán A. de la Reza*
Una pregunta circula insistentemente entre los especialistas en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA): ¿Porqué América Latina pone tanto empeño en la prosecución de un acuerdo que no le implica concesiones sustanciales a Estados Unidos y que, por el contrario, exige a los países pequeños y medianos del continente un elevado esfuerzo de adecuación y de reducciones arancelarias?
La inquietud no obedece tanto a la falta de respuestas, sino al débil fundamento que ofrecen los argumentos en boga. Consideremos algunos de éstos, empezando por el principal y más obvio: lograr el acceso preferencial al mercado estadounidense para las exportaciones latinoamericanas. Por el tipo de acuerdo y considerando el rumbo de las negociaciones, es probable que lo substancial de la liberalización comercial se lleve a cabo en el terreno de los aranceles. Si se considera que Estados Unidos tiene un promedio cercano a 2 por ciento (frente a 10 por ciento latinoamericano) y que los instrumentos unilaterales y no arancelarios que emplea ese país para la protección de su mercado no están sujetos a negociación, la creación del ALCA no parece susceptible de generar un acceso muy distinto al actual.
Su vasto arsenal de disposiciones unilaterales incluye la Sección 301, la Super 301 y la Especial 301, consagradas a la defensa de intereses en materia de propiedad intelectual; la Sección 232 le permite limitar las importaciones que afectan la "seguridad nacional"; la Sección 122, por su parte, controla las situaciones de emergencia en los desequilibrios comerciales frente a países que logran excedentes; la Ley Agrícola de 1956 y sus enmiendas, de su lado, resguarda los precios y subsidios otorgados a esa industria en Estados Unidos. Entre los instrumentos no arancelarios resaltan por su utilización las medidas antidumping (147 casos iniciados a partir de 1987 contra productores latinoamericanos), destinadas a proteger a la producción nacional frente a las llamadas "prácticas desleales" de comercio. Ninguna de estas normas ha sido propuesta para su erradicación y es probable que el ALCA les confiera incluso un lugar más aceptable entre los usos y costumbres del comercio interamericano.
Otra ventaja que se atribuye al ALCA es la mayor captación de inversiones directas extranjeras. Normalmente este tipo de inversión es sensible a los proyectos de ampliación de mercados y a las oportunidades que brinda a la industria de escala. Sin embargo, no es el único factor que una empresa transnacional considera. Otros elementos pueden ser tanto o más importantes, como la existencia de salarios competitivos, la presencia de infraestructura y de legislaciones adecuadas, la cercanía a mercados centrales, el desempeño macroeconómico o político del país, entre otros. Esto hace que la atracción de IED sea un asunto más complejo e incierto que la mera proliferación de acuerdos de libre comercio, sin contar que la masa de capital disponible es menor a las necesidades productivas de América Latina y que la rivalidad internacional por esos flujos va en aumento.
Un tercer beneficio que persiguen los gobiernos en las negociaciones del ALCA es la consolidación del modelo de crecimiento basado en las exportaciones. Además de las limitaciones que acabamos de reseñar, obsérvese en este caso una vulnerabilidad de tipo circular: Si, como es probable, el sustento estructural que ofrece el ALCA no se combina con resultados económicos sólidos, el modelo exportador podría verse afectado en su legitimidad política y de esa manera restarle convocatoria.
Existe una explicación adicional, quizás la más escurridiza en términos analíticos, pero que algunas declaraciones oficiales parecen avalar: La toma de decisiones en América Latina no tiene clara conciencia de lo que está negociando. Esto se combina con el hecho que la complejidad técnica de las negociaciones, extrema en la mayoría de los temas, ha disuadido la reflexión amplia y plural sobre las distintas implicaciones del ALCA. Pero el galimatías de disposiciones jurídicas que caracteriza a las negociaciones produce además de su aislamiento, el que la región se deslice casi sin advertirlo hacia una situación comprometida: El ALCA impulsa un acuerdo sin instrumentos de cooperación, carente de tratamiento especial para las economías más vulnerables (salvo calendarios prolongados, inútiles para hacer frente a las limitaciones del menor desarrollo), y no sólo no toma en cuenta a los esquemas de integración latinoamericanos, sino que los debilita mediante una convocatoria estelar. Tanto las negociaciones como la dinámica emergente del ALCA se presentan como un sistema de relaciones individuales de cada país con Estados Unidos.
La probabilidad de que la perseverancia gubernamental se explique sobre todo por este último argumento, constriñe a los actores de la llamada "sociedad civil" a promover un debate cuyos significados la toma de decisiones podría querer ignorar. Esa tarea implica antes que nada el abandono de la actitud de avestruz que ha caracterizado hasta ahora a parte significativa de los análisis. Aunque el "draft" (primera versión) del tratado circula libremente por Internet (www.ftaa-alca.org), muchos analistas todavía prefieren ver en el ALCA un proyecto provisional capaz de ser vulnerado por problemas de coyuntura, tales como el retraso en la obtención del fast track por parte del ejecutivo estadounidense, la posición menos entusiasta del Brasil y de Venezuela, incluso los recientes atentados contra el World Trade Center de Nueva York. Sin embargo, es poco probable que estos hechos alteren las negociaciones iniciadas en abril de 1998. Tampoco lo hicieron las crisis financieras más severas de los últimos años. La devaluación del peso mexicano, el efecto "samba" y los agudos problemas fiscales de la Argentina, intervinieron poco después de las Cumbres de las Américas de Miami, Santiago y Québec.
Hasta ahora el ALCA ha sido identificado con un dato más de la "globalización" y de la "inserción en la economía mundial" como resultado de una operación intelectual, cómoda pero incorrecta. Aunque las negociaciones no están exentas de dificultades y de disensos, es cada vez más claro que el acuerdo se proyecta como un importante factor sobre el devenir no sólo económico de América Latina. En varios sentidos constituye una estructura emergente que afecta las estrategias externas de la región y que el draft del tratado le confiere elementos de irreversibilidad. En ese contexto, "la mejor versión del ALCA para América Latina", como propone el SELA, implica el –ya apremiante—desafío de evitar trastocarse en objetos pasivos de una realidad que se construye ante nuestros ojos.
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* El autor es coordinador de investigación en integración económica y profesor de la misma materia en la UAM y la UNAM, México.